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Die Zukunft des Völkerrechts

Von Norman Paech und Gerhard Stuby

Beim folgenden Text handelt es sich um einen Auszug aus dem Schlusskapitel des großen Lehrbuchs von Norman Paech und Gerhard Stuby, Professoren für öffentliches Recht und wissenschaftliche Politik in Hamburg und Bremen. Der Titel des Buches:
Völkerrecht und Machtpolitik
in den internationalen Beziehungen
Ein Studienbuch
vsa-verlag, Hamburg 2001 (ISBN 3-87975-759-3)
984 Seiten; DM 98,-


Ziehen wir ein Resümee. Dies ist vor allem deshalb notwendig, weil wir auch gut ein Jahrzehnt nach dem Untergang der sozialistischen Staatenwelt und der Auflösung des Antagonismus in den internationalen Beziehungen immer noch im Umbruch einer Epoche leben, der noch nicht abgeschlossen zu sein scheint. Das Jahr 1989 markiert das definitive Ende eines gut 70 Jahre währenden Zeitabschnitts, der durch einen Weltkrieg, die Konfrontation der beiden führenden Weltmächte USA und UdSSR und den immer latenten »Kalten Krieg« gekennzeichnet gewesen ist. Selbst wenn der Norden in diesem System der Bipolarität während der letzten 45 Jahre vom Krieg verschont blieb, so war er doch in der einen oder anderen Weise an den meisten der 170 Kriege in der Welt beteiligt. Gebrannt von dem Grauen des Weltkrieges verstand der Norden es allerdings, den kriegerischen Teil seiner Auseinandersetzungen auf die Schauplätze der drei südlichen Kontinente zu verlegen, wo drei Viertel der Menschheit leben.

Beileibe keine friedliche Epoche, obwohl in ihr ein Friedensinstrumentarium entwickelt wurde, wie in keiner Zeit zuvor: Völkerbund, Vereinte Nationen, Internationale Gerichtsbarkeit und die Kodifizierung grundlegender Prinzipien der Friedensstiftung wie das Kriegs-, Gewalt- und Interventionsverbot, die Gleichberechtigung der souveränen Staaten, das Selbstbestimmungsrecht der Völker sowie das Gebot der friedlichen Streitbeilegung und Zusammenarbeit. Die offensichtliche Diskrepanz zwischen dieser progressiven Entwicklung des Völkerrechts in den letzten 45 Jahren und dem friedlosen Zustand der internationalen Beziehungen wird gemeinhin der Durchsetzungsschwäche und dem fehlenden Sanktionspotential des Völkerrechts angelastet. Zu Unrecht. Die Durchsetzung einer Regel und die Sanktionierung ihres Verstoßes setzt immer eine Hierarchisierung der Ordnung voraus, die in der staatlichen Herrschaftsordnung unmittelbar einleuchtet und in der internationalen Ordnung durch das politische, ökonomische und militärische Machtgefälle zwischen den Staaten gegeben ist. Hier finden eine Vielzahl unterschiedlicher Sanktionen statt, vom unauffälligen Kreditaufschub des IWF bis zum medienwirksamen Golf-Krieg. Das Problem dieser Sanktionen ist nicht ihre Wirkung, sondern ihre völkerrechtliche Legitimation, die rechtliche Fundierung der sanktionierenden Hierarchie.

Die alltägliche innerstaatliche Durchsetzung der Rechtsordnung findet in der internationalen Rechtsordnung ihre Entsprechung in dem alltäglichen reibungslosen Ablauf unendlich vielfältiger völkerrechtlicher Beziehungen, ohne dass es einer separaten Sanktionsgewalt bedarf. Die Qualität einer Rechtsordnung erweist sich insofern nicht an den Straf- und Repressionsmöglichkeiten spezieller Institutionen, sondern an der sanktionslosen Akzeptanz in den zwischenstaatlichen Beziehungen, an dem Konsens der Staaten.

So hat die zweite Nachkriegszeit trotz tiefgreifender Widersprüche zwischen den westlichen kapitalistischen und den östlichen sozialistischen Staaten eine Vielzahl von Kodifikationen und ein umfangreiches Tableau anerkannten Gewohnheitsrechts hervorgebracht. Der ideologische Antagonismus zwischen den beiden Blöcken stellte sich offensichtlich als weniger hinderlich heraus als gemeinhin angenommen wurde. Erwiesen hat sich vielmehr, dass das relative Machtgleichgewicht zwischen den »Parteien« eine entscheidende und zuverlässige Basis für den Völkerrechtskonsens war, was ein Blick auf den zweiten tiefgreifenden internationalen Widerspruch, den zwischen dem Norden und dem Süden verdeutlicht.

Dieser Widerspruch konnte sich nach 1945 weitgehend nicht im Rahmen der von der UN-Charta vorgegebenen Prinzipien des Selbstbestimmungsrechts der Völker, des Gewaltverbots und der friedlichen Streitbeilegung regeln lassen. Es bedurfte vielmehr des Drucks von der Peripherie durch die Befreiungs- und Unabhängigkeitskämpfe der kolonial unterdrückten Völker, der Opfer fordernden Gewaltanwendung, um dieses Kapitel der alten Weltordnung abzuschließen und dem Völkerrecht zum Durchbruch zu verhelfen. Das Selbstbestimmungsrecht ist inzwischen ein weithin akzeptiertes zwingendes Rechtsprinzip. Das Machtgefälle selbst allerdings zwischen Nord und Süd konnte nicht überwunden werden.

Dieses Machtungleichgewicht ist auch heute noch der zentrale Grund für den stockenden Prozess der Völkerrechtsentwicklung im Rahmen der verschiedenen »Neuen Internationalen Ordnungen«. Neue Konzepte wie das des »common heritage of mankind« und der »Neuen Weltwirtschafts- und Internationalen Informationsordnung« sollten zum einen die Ressourcen dieser Erde schonen und gleichmäßiger verteilen und zum anderen den bisherigen Mechanismus der Weltmarktökonomie umpolen von der Ausbeutung zur Unterstützung. Ihre Anerkennung als gewohnheitsrechtliche Prinzipien ist ebenso an dem anhaltenden Widerstand der westlichen Industriestaaten gescheitert wie die Ächtung des drohendsten Ausdrucks ihres Machtmonopols, der Nuklearwaffen. Das »Gesetz der Zahl«, mit dem die Entwicklungsländer in der UNO das »Gesetz der Macht« neutralisieren wollten, hat zwar durch Mehrheitsbeschluss zur Formulierung neuer Rechte und Pflichten geführt, nicht aber zur Anerkennung ihrer Verbindlichkeit.

Gleiches gilt vom Konzept ökonomischer und sozialer Menschenrechte. Keine Epoche seit der Französischen Revolution hat derart große Anstrengungen in der Formulierung, Weiterentwicklung und Durchsetzung von Menschenrechten unternommen, wie die Epoche der UNO. Noch werden die ökonomischen und sozialen Menschenrechte nicht von den bürgerlich-kapitalistischen Staaten als zwingende Rechtsprinzipien anerkannt, schon ist die Menschenrechtskommission mit der Formulierung kollektiver Menschenrechte wie dem Recht auf Frieden und auf Entwicklung dem allgemeinen Bewusstseinsstand und der Praxis der Staaten vorausgeeilt.

In diesem Konzept tritt die Einsicht hervor, dass nicht nur die Staaten für die Durchsetzung der Menschenrechte verpflichtet und die einzelnen Individuen berechtigt werden können, sondern dass nur die globale Verwirklichung zentraler Lebensbedingungen die Menschenrechte erhält:
»Dass ein Leben ohne Krieg die wichtigste internationale Voraussetzung für den materiellen Wohlstand, die Entwicklung und den Fortschritt der Länder und die vollständige Verwirklichung der von den Vereinten Nationen verkündeten Rechte und Grundfreiheiten des Menschen ist«,
wie es in der Deklaration der Generalversammlung über das Recht der Völker auf Frieden von 1984 heißt.

Diese Erkenntnis ist nicht so sensationell. Die Weigerung der westlichen Industriestaaten aber, derartigen Menschenrechten der dritten Generation mit ihrer Anerkennung zur rechtlichen Verbindlichkeit zu verhelfen, resultiert aus den Konsequenzen, die eine solche Anerkennung nach sich ziehen kann. Denn bislang besteht z.B. im Bereich der Abrüstung nur eine Verpflichtung zu Verhandlungen darüber. Mit der Anerkennung eines verbindlichen Rechts auf Frieden könnte sich die Verhandlungspflicht zu einer Abrüstungspflicht verdichten. Bei dem Recht auf Entwicklung könnten massive Ansprüche der alten Kolonien die Folge sein.

Die Crux des Völkerrechts ist also nicht seine mangelnde theoretische Reife, seine zugegebenermaßen noch unvollkommene Kodifizierung, das ungebändigte Sanktionsinstrumentarium oder die Vernachlässigung des menschlichen Glücks. Die Gefahr ist vielmehr, dass es den Interessen der Großmächte vorauseilt und sich damit von der Realität ihrer Weltambitionen abkoppelt. Hat das erstmals in der Französischen Revolution formulierte Recht auf Selbstbestimmung über 150 Jahre gebraucht, um unter der UNO zu einem zwingenden Recht zu erstarken, so werden Konzepte wie das des »common heritage of mankind« oder der dritten Generation von Menschenrechten diesen Schritt nicht in einem Jahrzehnt durchmessen können.

Oder nehmen wir das Internationale Strafrecht, welches mit der Einrichtung zweier ad-hoc-Straftribunale und der Verabschiedung des Römischen Statuts für einen Weltstrafgerichtshof einen Quantensprung in einer seit Jahrzehnten erfolglosen Diskussion gemacht hat. Zugleich zeigt der dezidierte Widerstand der USA, die Rechtsprechung auch für die eigenen Staatsbürger anzuerkennen, dass es noch lange dauern wird, ehe sich das Strafrecht von einem Zuchtmittel gegen schwächere Staaten zu einer akzeptierten Institution einer für alle Staaten verbindlichen Rechtskultur wandeln wird. Die Weigerung der Anklagebehörde beim Jugoslawien-Tribunal, die Kriegführung der NATO mit den gleichen rechtlichen Normen zu messen wie die serbischen, bosnischen und kroatischen Rechtsverstöße, macht den Abstand zwischen Macht- und Rechtsbewusstsein deutlich.

Die weltpolitische Entwicklung nach dem Zusammenbruch des sozialistischen Staatensystems hat gezeigt, dass die Auflösung des zentralen West-Ost-Widerspruchs die Staatenwelt dem Zustand des Friedens nicht näher gebracht hat. Sie hat zudem gezeigt, dass die in der UNO-Charta zusammengefassten Regeln über das Zusammenleben der Völker und Staaten an der Realität der machtpolitischen, ökonomischen, ethnischen und religiösen Auseinandersetzungen immer wieder scheitern. Selbst der langjährige Verzicht auf das Veto im UN-Sicherheitsrat und der erstmalige Einsatz des vollen Sanktionsapparates der UNO gegen den Irak haben der Herrschaft des Rechts, d.h. des ausschließlich im kollektiven Sicherheitssystems eingegrenzten Einsatzes von Gewalt, keine entscheidende Bresche schlagen können. Im Gegenteil, abgesehen vom rechtswidrigen Gebrauch der Gewalt sind die Formen ihres Einsatzes wie auch die Methoden des Bürgerkrieges in einen Zustand der Barbarei zurückgefallen, den wir auf Grund der Haager und Genfer Regeln sowie der Nürnberger Prinzipien für überwunden gehalten haben. Die jüngsten Erfahrungen sollten nur eine Erkenntnis bestätigen: Krieg und (individuelle) Gewalt lassen sich nicht durch ihresgleichen aus der Welt schaffen - aber selbst dieser Satz ist nicht Allgemeingut.

In solchen Zeiten wird der Ruf nach einer durchgreifenden Reform der Völkerrechtsordnung und ihrer Institutionen laut. Die Aggression der NATO gegen Jugoslawien hat die legitimatorische Kluft zwischen Recht und Moral weit geöffnet und die längst aus dem Arsenal des Völkerrechts verbannte »humanitäre Intervention« wieder hervorgeholt. Nachdem der offensichtliche Rechtsverstoß gegen das individuelle Gewaltverbot in der Phase bis zur »Rückkehr unter das Dach der UNO« nicht mehr zu leugnen ist, wird die Rechtfertigungslücke mit einem Gemisch aus Moral, »zivilisatorischem Mindeststandard« und dem Vorgriff auf ein erst noch zu etablierendes »Weltbürgerrecht« (Habermas) zu schließen versucht. Zum zivilisatorischen Mindeststandard werden die Menschenrechte gezählt, welche jedoch in keiner ihrer völkerrechtlichen Kodifizierungen oder gar völkergewohnheitsrechtlich einzelnen Staaten oder Bündnissen ein militärisches Interventionsrecht zu ihrer »Rettung« gestatten. Gewiss gibt es in zahllosen Regionen der Welt unerträgliche Situationen. Die Großmächte lassen sie je nach Interessenlage entweder wie in Ruanda, Kongo, Timor, Afghanistan oder der Türkei »ausbrennen« oder versuchen sie wie am Golf und auf dem Balkan durch militärischen Einsatz in den Griff zu bekommen. Doch sollte sich herausgestellt haben, dass in allen Fällen weder rechtliche noch wirklich moralische Gründe die entscheidende Rolle gespielt haben. Selbst wenn die Regierungen der NATO immer wieder betonen, dass der militärische Einsatz gegen Jugoslawien die absolute Ausnahme bleiben solle, bedeutet das noch keine Versicherung ihrer eigenen Rückbindung an das Völkerrecht. Letzteres muss jedoch der Rahmen internationaler Beziehungen bleiben.

Es wäre eine zynische Art der Völkerrechtsreform, mittels moralischer Rechtfertigung die Durchbrechung des strikten (individuellen) Gewaltverbots durch sog. humanitäre Interventionen als gewohnheitsrechtliche Fortentwicklung des Völkerrechts auszugeben. Sollten die Staaten wirklich eine Notwendigkeit für derartige Interventionen sehen, müssten sie als weitere Ausnahme von Art. 2 Ziff. 4 in der UNO-Charta selbst (neben Art. 51 und dem kollektiven Gebrauch nach dem Kap. VII) verankert werden. Die Schranke der Zweidrittel-Mehrheit dürfte angesichts der »Überzahl der Schwachen«, die, was zu hoffen ist, ein gutes historisches Gedächtnis haben, nicht zu überschreiten sein.

Weitere Forderungen zur Weiterentwicklung der völkerrechtlichen Institutionen sind der Verzicht auf das Veto-Recht im Sicherheitsrat und die Ergänzung seiner ständigen Mitglieder um Deutschland und Japan sowie die Verstärkung der Kompetenzen des Generalsekretärs und des Internationalen Gerichtshofes. Alle diese Vorschläge zielen auf eine Stärkung der exekutiven Kompetenz der UNO und sind nicht neu. Sie werden seit den 60er Jahren im Rahmen der UNO diskutiert, die für die Revision der Charta (Art. 108, 109) ein eigenes Komitee eingerichtet hat. 1963 wurde die Sitzverteilung der nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrats nach geographisch-regionalen Gesichtspunkten eingeführt, 1965 ihre Zahl von elf auf fünfzehn vergrößert und bis 1971 wurde der Wirtschafts- und Sozialrat in Etappen von 18 auf 54 Mitglieder erhöht - mehr ist dabei bisher nicht herausgekommen. Allein die seit 1946 in Arbeit befindlichen Pläne, einen Internationalen Strafgerichtshof zur Aburteilung von Verbrechen gegen den Frieden und gegen die Menschlichkeit einzurichten, konnten 1998 in ein Statut umgesetzt werden.

UNO-Generalsekretär Boutros-Ghali legte Anfang 1992 unter dem Titel »Agenda für den Frieden« dem UN-Sicherheitsrat einen Bericht vor, in dem er seine Vorstellungen zusammenfasste, wie die Aufgaben der Vereinten Nationen zur Friedenssicherung besser und wirksamer erfüllt werden können. Diese umfassen fünf Felder der Friedenserhaltung: 1. Die vorbeugende Diplomatie, welche durch Frühwarnung und vertrauensbildende Maßnahmen die UNO schon vor Ausbruch des Konfliktes einschaltet, um dessen Entstehen oder zumindest seine Eskalation zu verhindern. 2. Friedenschaffende Maßnahmen durch Mittel der friedlichen Beilegung von Streitigkeiten im Rahmen des Kapitel VI der UN-Charta wie die Vermittlung, Verhandlung und Beratung durch die UNO, dritte Staaten, Regionalpakte und den IGH. 3. Militärische Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta mittels eines eigenen UN-Kontingents von Streitkräften unter dem kollektiven Oberbefehl eines Generalstabsausschusses. Dies war die Zielsetzung der Alliierten von Anfang an und ist in Art. 43 und 47 UN-Charta vorgesehen. 4. Maßnahmen der Friedenssicherung durch eine Präsenz der UNO am Ort des Konflikts, wozu eine Konkretisierung der Aufgaben der sog. Blauhelme notwendig wäre. 5. Die Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit. Das reicht von der Beseitigung der Kriegsschäden bis zur »Unterstützung bei der Umgestaltung unzulänglicher einzelstaatlicher Strukturen und Kapazitäten und bei der Stärkung neuer demokratischer Strukturen« (Punkt 59 der Agenda).

An den Vorschlägen des ehemaligen UN-Generalsekretärs sind zwei Dinge bemerkenswert. Zum einen verzichtet er auf eine Änderung der UN-Charta und bringt statt dessen das in ihr bereits vorhandene Instrumentarium wieder in Erinnerung. Das geschieht zweifellos aus der Erkenntnis, dass das Völkerrecht nicht das Feld radikalen Wechsels ist, vor allem wenn die Praxis der Staaten noch nicht einmal den Normen, Prinzipien und Institutionen des kodifizierten Völkerrechts entspricht. Doch wird der ausgreifende Einsatz der Friedenstruppen nicht um eine Normierung ihrer Voraussetzungen und Kompetenzen herumkommen. Zum anderen hält Boutros-Ghali an der herkömmlichen Souveränität der Staaten fest:
»Der Staat ist die Grundfeste dieser Tätigkeit (Konfliktlösung und Friedenssicherung) und muss es auch in Zukunft bleiben. Unabdingbare Voraussetzung für gemeinsame Fortschritte auf internationaler Ebene ist die Achtung seiner fundamentalen Souveränität und Unversehrtheit«,
heißt es in Punkt 17 der Agenda. Das bedeutet nicht, dass er den Staaten die Delegation weitgehender Souveränitätsrechte im Rahmen regionaler Integration oder kollektiver Sicherheitssysteme bestreitet. Er weist allerdings auf eines der großen Probleme aus dem Kolonialerbe in Afrika hin, welches jetzt auch in Osteuropa entstanden ist und für den Zerfall der staatlichen Einheit und den Ausbruch blutiger Bürgerkriege verantwortlich ist:
»Wollte jede ethnische, religiöse oder sprachliche Gruppe Anspruch auf Staatshoheit erheben, käme es zu einer maßlosen Zersplitterung, und es würde immer schwieriger, Frieden, Sicherheit und wirtschaftliches Wohlergehen für alle zu verwirklichen.«
»Balkanisierung« war immer schon ein Synonym für Kriegsgefahr. Aus dieser Erfahrung erklärt sich denn auch die Zurückhaltung der UNO gegenüber dem Zerfallsprozess Jugoslawiens und der Förderung neuer Staatsbildungen.

Der Status der Souveränität wird auch im Zentrum der Diskussion um die weitere Effektivierung des Menschenrechtsschutzes stehen, wie auf der zweiten UN-Menschenrechtskonferenz vom Juni 1993 in Wien. Die Kritik an der Instrumentalisierung der Menschenrechte durch die reichen Staaten des Nordens, um die Souveränität der Staaten der Dritten Welt zu untergraben, macht sich nicht nur an den zunehmenden Forderungen nach humanitärer Intervention, sondern auch an der Bindung westlicher Entwicklungshilfe an die Verwirklichung der Menschenrechte fest. Der derzeitige Vorsitzende der OAU, der algerische Präsident Abdelaziz Bouteflika, betonte demgegenüber auf der 54. Generalversammlung:
»Aber wir werden weiterhin gegen jede Untergrabung unserer Souveränität auf der Hut bleiben, nicht nur, weil die Souveränität unsere letzte Verteidigungslinie gegen die Regeln einer ungerechten Weltordnung darstellt, sondern auch, weil wir weder an den Entscheidungsprozessen des Sicherheitsrats noch an der Kontrolle ihrer Umsetzung beteiligt sind.«
Im Hintergrund steht der sich weitende Dissens über die Universalität der Menschenrechte und des westlichen Menschenrechtsverständnisses, welches insbes. von islamischen Staaten unter Berufung auf religiöse, kulturelle und regionale Besonderheiten in Frage gestellt wird.

Konträr zu der Rede von der Antiquiertheit des Nationalstaats und zu den Forderungen und Visionen der Staaten-Integration, Weltgesellschaft und Weltinnenpolitik bestimmen derzeit die zentrifugalen Kräfte ethnischer, religiöser und politischer Sezession sowie sozialer Desintegration den labilen Charakter der historisch überkommenen Staatenwelt. Nicht die Nation-Bildung ist ihr Bewegungsprinzip, sondern vor allem die ethnische und politische Separation. Die Zunahme der Vereinten Nationen um über 20 Staaten in den letzten Jahren ist vor allem auf den Zerfall des ost- und süd-osteuropäischen Staatensystems zurückzuführen. Aber auch die westeuropäischen und amerikanischen Staaten sind vor dieser Dynamik nicht sicher, ganz abgesehen vom afrikanischen Kontinent, dessen postkoloniales Staatensystem sich immer noch in Gärung befindet.

Es ist zu fürchten, dass diese zentrifugale Bewegung in Zukunft weiterhin eine Vielzahl von Bürgerkriegen mit schwersten Menschenrechtsverletzungen hervorbringen. Die Kriege werden sich nur sehr schwer auf das Territorium ihrer Entstehung beschränken lassen und damit zusätzlich einen anwachsenden Strom von sozialen und politischen Flüchtlingen sowie Kriegsflüchtlingen in die Nachbarstaaten und die Zentren des Wohlstands in Europa und Amerika treiben. Ob diese den Ansturm mit den gegenwärtigen gesetzlichen oder administrativen Mitteln abwehren können, erscheint fraglich. Der Griff in das traditionelle Arsenal militärischer Maßnahmen, die dann nicht auf die schlichte Grenzsicherung beschränkt blieben, bleibt in zugespitzten Situationen verführerisch. Die Umstrukturierung des atlantischen Kriegspotentials, der Ausbau schneller, hochtechnologisierter Interventionscorps ist auf den Eingriff »vor Ort« am Krisenherd ausgerichtet. Die im April 1999 in Washington anlässlich des 50jährigen Jubiläums der NATO verabschiedete Neue Strategie hat die ursprünglich ausschließliche Verteidigungsfunktion ohne Änderung des NATO-Vertrages um Aufgaben der Krisenintervention erweitert, bei denen es nicht mehr nur um Menschenrechte geht, sondern vor allem um die Sicherung des Zugangs zu ökonomischen Ressourcen, die für die NATO-Staaten wichtig sind. Das schwache Bekenntnis zu UNO und Völkerrecht täuscht nicht darüber hinweg, dass notfalls nach US-amerikanischem Beispiel auch ohne UNO und Völkerrecht die militärische Sicherung der vitalen Interessen vorgenommen wird.

Diese mögliche Entwicklung vermittelt alles andere als das Bild einer dem inneren und äußeren Frieden entgegen eilenden Weltgesellschaft. Das Völkerrecht, auch wenn man keine Messiasleistungen von ihm erwartet, dürfte nach gegenwärtiger Struktur und Inhalt überfordert sein. Die Weltgesellschaft müsste demokratisiert werden. Dies ist der Weg, den die reichen Industriestaaten ihren ärmeren Partnern im Süden nicht müde werden, für den Aufbau ihrer Staaten zu empfehlen, den sie aber nur widerstrebend im Völkerrecht selbst zu gehen bereit sind. Der Ausbau der autoritativen und repressiven Sanktionskapazitäten etwa im Rahmen des Kapitel VII UN-Charta oder durch Errichtung eines Internationalen Gerichtshofes zur Verfolgung von Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen wird seine Wirkung haben. Es bleibt aber ein Instrumentarium der mächtigen Staaten, von dem es kaum vorstellbar ist, dass es einmal gegen sie selbst angewandt werden könnte. Ohne auf dieses Instrumentarium zu verzichten - denn die mangelnde Unparteilichkeit, die Asymmetrie und das Demokratiedefizit sind nicht Fehler der Instrumente selbst, sondern ihrer Anwendung in den Händen der mächtigsten Staaten - wäre es ein Gebot der Stunde, die politische Einflusslosigkeit der Staaten der Dritten Welt durch stärkere Mitwirkungsrechte in den Kollektivorganen zu kompensieren. Nur derart könnte eine größere Akzeptanz erreicht werden, die die offene oder latente Repression ersetzt oder zumindest abmildert.

Das würde z.B. die Aufnahme von Staaten aus der Dritten Welt unter die ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats und die Neuordnung des Veto-Rechtes bedeuten. Denn die spezifischen Bedingungen der Nachkriegszeit, unter denen die Alliierten diese Ausnahmeposition sich zuerkannt hatten, sind mit dem Untergang der Sowjetunion endgültig vorbei. Zudem müsste eine stärkere institutionelle Beteiligung der armen Staaten in den für die Weltwirtschaft zentralen Organisationen Weltbank und IWF die Mitsprachemöglichkeiten dieser Staaten vergrößern. Allerdings gibt es derzeit keine solchen ernsthaften Kooperationsangebote. Vielmehr deutet alles darauf hin, dass die neue Weltordnung nach der alten Methode des hegemonialen Diktats geformt wird. Die Neufassung des GATT und ihre organisatorische Stärkung durch die Gründung der WTO ist mit der überfälligen Modernisierung des Welthandelsrechts und ihrer Institutionen nicht nur eine der bedeutendsten Entwicklungen des Völkerrechts in der jüngsten Vergangenheit. Sie sanktioniert zugleich die globale Durchsetzung des Konzepts des Neo-Liberalismus und die definitive Marginalisierung der einzigen Organisationen mit alternativen Ansätzen: ECOSOC und UNCTAD. Die Aufnahme fast aller armen und ärmsten Länder der Dritten Welt in die WTO darf nicht über ihre Rolle und tatsächlichen Einfluss hinwegtäuschen.

Solange die Auswirkungen der ökonomischen Unterentwicklung und des sozialen Elends auf das Gebiet ihrer Entstehung begrenzt bleiben, werden sich die Industrieländer nicht zu institutionellen oder völkerrechtlichen Konzessionen bewegen lassen. Dies haben die jahrelangen Diskussionen über die »Neuen Internationalen Ordnungen« und die maritimen Ressourcen gezeigt. Sie werden auf die klassischen Instrumente der Entwicklungshilfe und Kreditverträge zurückgreifen und in katastrophalen Situationen wie in Somalia mit »humanitären« Interventionen für Ordnung sorgen oder zur Bekämpfung des Drogenanbaus und Drogenhandels Militär einsetzen.

Keine andere Perspektive eröffnet sich auf dem Feld des internationalen Umweltschutzrechts. Auch hier fehlt es nicht an den verschiedensten internationalen Abmachungen - zu ihnen gehören der Aktionsplan für Tropenforstwirtschaft von 1985, die Wiener Konvention von 1985 zum Schutz der Ozonschicht, das Montrealer Ozonprotokoll von 1987 und die Übereinkunft von London von 1990, das Klimaschutzrahmenübereinkommen von Rio 1992 und das Kyoto-Protokoll von 1997, um die »Klimakatastrophe« zu verhindern. Doch fehlt es trotz mancher Teilerfolge an einem international bindenden Regime, in dem sich die Hauptverursacher der Umweltzerstörung zu den Vorsorge-, Schutz- und Rehabilitationsmaßnahmen verpflichten, die ihrem Anteil an dem Raubbau entsprechen.

Zwar gibt es eine Weltcharta der Natur, die die UN-Generalversammlung im Jahre 1982 verabschiedet hat, aber ihr fehlt es an völkerrechtlicher Verbindlichkeit und den entsprechenden Institutionen, um die dort festgehaltenen Grundsätze auch durchzusetzen. Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) beschränkt sich im Wesentlichen auf die wissenschaftliche Erforschung von Umweltproblemen, und die Sonderorganisationen wie die Internationale Metereologie-Organisation (IMO) und die Internationale Atomenergie-Agentur (IAEA) haben nur begrenzte Zuständigkeiten.

Der Prozess der Verrechtlichung dieses für die internationale Sicherheit derart zentralen Problems wie des Umweltschutzes begegnet den gleichen Schwierigkeiten wie die rechtliche Gestaltung einer neuen Wirtschaftsordnung: er würde - und das ist der Kern jeder demokratischen Rechtssetzung - für alle Parteien die gleichen Rechte und Pflichten normieren und so das ökonomische und politische Machtgefälle zwischen dem Norden und dem Süden tendenziell einebnen. Solange jedoch das eine Viertel der Menschheit im industrialisierten Norden nicht gezwungen wird, seine Berechtigung prinzipiell in Frage zu stellen, drei Viertel aller kommerziellen Energie und vier Fünftel aller Rohstoffe in der Welt für sich zu verbrauchen, wird es sich einer fortschreitenden Demokratisierung der internationalen Rechtsordnung verweigern. Zu fürchten ist vielmehr, dass der »Norden« es nicht dabei belassen wird, »wohlmeinende« Aufrufe, Deklarationen, Resolutionen und Beschwörungen an den »Süden« zu richten, die »globalen« Güter wie Tropenwälder, Feuchtgebiete und Savannen im »gemeinsamen« Interesse zu nutzen. Er könnte ebenfalls versucht sein, in diesem Fall nicht »humanitär«, sondern »ökologisch« zu intervenieren.

Eine der Grundsäulen des innerstaatlichen Demokratieprinzips ist die Mehrheitsentscheidung. Für bestimmte, nämlich sehr grundlegende Frage gilt zwar auch das Prinzip der Sperrminorität. Es ist aber die Ausnahme. Umgekehrt stellt sich der aktuelle Stand der Rechtsetzung in den internationalen Beziehungen dar. Sie beruht nicht auf der Mehrheitsentscheidung, sondern unterliegt faktisch dem Diktat der Minderheit, die nicht überstimmt werden kann. Wenn die Minderheit der industriellen Großmächte für ein rechtliches Projekt nicht zu gewinnen ist, bleibt es bestenfalls unverbindliche Empfehlung - und das oft für Jahrzehnte, wie wir an dem Versuch der Ächtung des Nuklearwaffeneinsatzes verfolgen können. Alle interpretatorischen Anstrengungen, die Mehrheitsentscheidung in der UNO zur Grundlage der Rechtsentwicklung zu machen, sind gescheitert. Hier pochen die Großmächte auf ihre Souveränität.

Die Souveränität der Staaten wird deshalb auch in Zukunft der Angelpunkt der Völkerrechtsentwicklung bleiben. Die kurz vor dem zweiten Golf-Krieg von US-Präsident Bush proklamierte »Neue Weltordnung« wird sich schon aus diesem Grunde nicht grundsätzlich von der alten unterscheiden. Alle Beschwörungen, dass das Konzept des souveränen Nationalstaates überholt sei, der internationalen Interdependenz in der Weltökonomie nicht mehr entspreche und nur dazu diene, nationale Sonderwege gegenüber internationalen Menschenrechts- und Demokratiestandards abzuschotten, führen offensichtlich an der Realität der Weltgesellschaft und dem Stand ihrer Organisation vorbei. Zum einen ist die Aufsplitterung denationalisierter Bundesstaaten wie der Sowjetunion und Jugoslawiens in renationalisierte, mitunter nationalistische Kleinstaaten noch nicht beendet. In ihnen war nur das ethnisch-separatistische Moment lange Zeit zugunsten einer politisch-ideologischen Integration zurückgedrängt. Zum anderen ist die Universalität der Weltökonomie überhaupt nicht so, dass sie bereits eine Weltgesellschaft integriert hätte, deren homogenes Entwicklungsniveau und funktionales Machtgleichgewicht zwischen den Staaten die souveräne Abgrenzung zwischen ihnen weitgehend überflüssig machen würde. Im Gegenteil, der Prozess der politischen, ökonomischen und kulturellen Globalisierung treibt offensichtlich ein Potenzial des Widerstandes aus sich hervor, welches in starken Kräften des Sezessionismus, Separatismus und Regionalismus versucht, sich gegen die Unterwerfung unter die Globalisierungsgesetze zu stemmen.

Die Welt ist nicht das Spiegelbild der Europäischen Gemeinschaft, in der der Abbau von Souveränitätsschranken und die Gesetzgebung auf der Basis der Mehrheitsentscheidung vertretbar sind. Im Gegenteil, die in der Tat jeden Winkel der Erde erfassende Weltökonomie hat die Entwicklungsunterschiede und die Machtungleichgewichte weltweit verschärft. Der universalistische Weltstaat und das Weltbürgerrecht können offensichtlich nicht die realistische Perspektive einer vielfältig zerrissenen und tief gespaltenen Weltgesellschaft sein. Diese wird sich auch in Zukunft eher über die gleichberechtigte Kooperation selbständiger Staaten und Staatengruppen organisieren. Die Souveränität der Staaten dient, so sie die schwächeren Staaten sind, dem Schutz ihrer Unabhängigkeit und dem Ziel, das Machtgefälle zumindest mit der Fiktion der juristischen Gleichheit zu überbrücken.

Eine Instanz, die nicht ohne Bedeutung für die internationale Rechtsentwicklung sein dürfte, spielt in jüngster Zeit eine zunehmende Rolle in der Diskussion. Sie läuft unter den Begriffen: internationale Öffentlichkeit, internationales Bewusstsein oder auch internationale Zivilgesellschaft, in der den Aktivitäten der NGOs eine zentrale Rolle eingeräumt wird. Dass NGOs wie Amnesty international im Bereich der internationalen Menschenrechte, Greenpeace im Bereich des internationalen Umweltschutzes, die Volkstribunale für die Frage der internationalen Strafgerichtsbarkeit, um nur einige herauszugreifen, eine wichtige Rolle spielen, dürfte unbestritten sein. Das Phänomen dieser Instanz ist nicht neu. Die UN-Charta selbst verdankt ihr Zustandekommen nicht zuletzt den Aktivitäten von »Bürgergesellschaften« wie der American Society of International Law mit ihrer Denkschrift der 200 Juristen. Die Begriffe »Völker der Vereinten Nationen« und »Menschheit« in der Präambel der UN-Charta und »Gewissen der Menschheit« in der Präambel der Menschenrechtsdeklaration von 1948 können als weiterer Beleg angeführt werden. Wenn auch die Wirkung dieser Instanz auf die Entwicklung des Völkerrechts unbestritten sein dürfte, sie bleibt indirekt. Sie kann auch heute, man mag das beklagen oder auch nicht, nur über die Repräsentanz der Staaten, die Regierungen, ausgeübt werden und in den zwischen ihnen hergestellten Konsens einfließen.

Das Völkerrecht wird als Kooperationsrecht gleichberechtigter Subjekte und als konsensgebundene Rechtsordnung einer demokratisch gestalteten und nicht hegemonial dominierten Staaten- und Konfliktordnung stets eine unsichere Zukunft haben. Der Inhalt dieser Ordnung, der Fortschritt und die Effektivität ihrer auf Frieden und soziale Gerechtigkeit ausgerichteten Rechtsprinzipien werden weitgehend davon abhängen, inwieweit es wirklich gelingt, die Gewalt- und Herrschaftsstrukturen in den internationalen Beziehungen zu nivellieren, d.h. zu demokratisieren. Entscheidend für diesen Prozess ist der innere Zustand der Demokratisierung in den Staaten des »Nordens«, insbesondere der gegenwärtigen Hegemonialmacht USA und ihrer europäischen Kooperationspartner, unter ihnen nicht zuletzt die Bundesrepublik Deutschland. Es hat keinen Sinn, das gegenwärtige Demokratiedefizit in den internationalen Beziehungen durch universalistische Vorstellungen von Weltökonomie, Weltstaat, Weltbürgerrecht und Weltinnenpolitik oder mit Forderungen nach Überwindung der staatlichen Souveränität hinweginterpretieren zu wollen. Die nach wie vor tiefe Spaltung der Weltgesellschaft in Nord und Süd, Zentrum und Peripherie ist auch nach Auflösung des Ost-West-Antagonismus und der Differenzierung unter den Staaten, die als Dritte Welt bezeichnet werden, der Grundtatbestand der internationalen Beziehungen und des Völkerrechts. In ihm wird sich das Niveau des zukünftigen Völkerrechts nach dem Scheitern oder der Durchsetzung gleichberechtigter und kooperativer Beziehungen richten.

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