Wer oder was legitimiert den UNO-Sicherheitsrat?

von Werner Ruf *

Unter dem Eindruck der grauenhaften Verwüstungen und der –zig Millionen Getöteter des zweiten Weltkriegs entschloss sich die Staatengemeinschaft, ein umfassendes Vertragswerk zu schaffen mit dem Ziel, „Bedrohungen des Friedens zu verhüten … Angriffshandlungen und andere Friedensbrüche zu unterdrücken und internationalen Streitigkeiten … durch friedliche Mittel nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts zu bereinigen oder beizulegen.“ (Art. 1, Charta). Träger dieser Ordnung, der mittlerweile nahezu die Gesamtheit der Staaten des Planeten angehört, sind die souveränen Staaten, die sich verpflichten, „ihre internationalen Streitigkeiten durch friedliche Mittel (beizulegen)“ und “in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete … Androhung und Anwendung von Gewalt (zu unterlassen)“. (Art. 2.3 und .4, Charta).

Neben dieser neuen internationalen Rechtssetzung haben die Vereinten Nationen Großes geschaffen: Hierzu gehören insbesondere die Allgemeine Menschenrechtserklärung von 1948, die Dekolonisation der ehemaligen Kolonialgebiete, das Übereinkommen gegen Folter und viele, viele andere Konventionen, die alle dem Schutz der Menschen und dem Ziel dienen, „eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen und die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen.“ (Art. 1.3 Charta).

Nicht zu vergessen ist die Vielzahl der Sonderorganisation von UNESCO bis UNICEF, von Weltgesundheitsorganisation (WHO) bis zur Welternährungsorganisation (WHO), deren Arbeit sich an diesen Zielen orientiert und die heute aus dem internationalen Leben nicht mehr weg zu denken sind.

„Manche sind gleicher als gleich“

Doch die schöne, in Kapitel I der Charta entworfene Welt hat Schattenseiten: Da ist einerseits der in Art. 2.1 festgeschriebene Grundsatz der Gleich¬heit aller Staaten – doch in jenem Organ, das lt. Kapitel VI und VII den Weltfrieden sichern soll, wird dieser bereits relativiert, gehören dem Sicherheitsrat doch neben zehn nicht-ständigen und von der Generalversammlung für jeweils zwei Jahre gewählten Mitgliedern fünf Ständige Mitglieder an, die jedes für sich das Recht besitzen, jeden Beschluss einer wie auch immer gearteten Mehrheit zu blockieren. Diese fünf Mächte sind die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs, sie sind auch die fünf international anerkannten Atommächte. Zynisch aber treffend kommentierte der frühere stellvertretende US-Verteidigungsminister Richard L. Armitage diesen Zustand so: „Die UNO ist eine Organisation von gleichen Staaten, aber manche sind gleicher, und wir sind die Nr. 1 unter den Gleicheren“.

UNO ohne demokratische Gewaltenteilung

Ein weiteres Defizit ist, gemessen an den Prinzipien bürgerlich-demokratischer Verfassungen, die Nicht-Existenz eine Gewaltenteilung in der UNO. Gegenüber den Entscheidungen des Sicherheitsrats gibt es keine Kontrollinstanz: Zwar kann die Generalversammlung der UNO allgemeine Grundsätze beschließen, die dann auch zu völkerrechtlich verbindlichen Normen werden, aber der Sicherheitsrat selbst untersteht nicht der Kontrolle durch ein wie auch immer geartetes Parlament (dies könnte die Generalversammlung sein). Auch hat der Internationale Gerichtshof, ein weiteres Organ der UNO, keine Normenkontrollkompetenz gegenüber der Exekutive, dem Sicherheitsrat. Dessen Entscheidungen können daher nicht auf ihre Konformität mit dem Völkerrecht im Allgemeinen und mit der Charta im Besonderen überprüft werden.

Schließlich kann der internationale Gerichtshof zu Streitigkeiten zwischen den Staaten Rechtsgutachten erstellen, er kann auch Urteile fällen, aber er kann diese nicht durchsetzen. Die unterlegene Partei kann sich an den Sicherheitsrat wenden. Dieser kann dann, wenn er will und kann, „Empfehlungen abgeben oder Maßnahmen beschließen …“. (Art. 94.2 Charta).

Sicherheitsrat: Kein juristisches Organ

Der Sicherheitsrat ist daher nicht zu verstehen als ein juristisches Organ, sondern als eine eminent politische Einrichtung, die allerdings durch ihre Entscheidungen maßgeblich an der Weiterentwicklung des Völkerrechts beteiligt ist. Dies führt zu dem auf den ersten Blick grotesk erscheinenden Befund, dass während des Kalten Krieges das in der Charta festgeschriebene Recht offensichtlich mehr Beachtung fand als in der Zeit danach. Dabei geht es hauptsächlich um den Art. 2.7 der Charta, in dem der UNO „die Befugnis zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören“, abgesprochen wird. Zwar gab es auch schon vor 1989/90 Fälle von Interventionen, wie etwa Aktionen der USA in Lateinamerika oder den Einmarsch der Staaten der Warschauer Vertragsorganisation in die CSSR, bei der sich dieses Bündnis auf die so genannte Breschnew-Doktrin von der begrenzten Souveränität der sozialistischen Staaten berief, aber: Solche Verletzungen der Charta blieben Ausnahmen und fanden nie einen Konsens in der Staatenwelt.

Dies änderte sich im Zeitpunkt des Endes der Systemkonfrontation, als erstmals im Zusammenhang mit dem zweiten Golfkrieg Menschenrechtsfragen, konkret die Unterdrückung der kurdischen Bevölkerung in Irak, explizit zum Gegenstand einer Resolution (688) des UN-Sicherheitsrats gemacht und die dortigen innerstaatlichen Verhältnisse als „Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ bezeichnet wurden. (Bei der Abstimmung dieser Resolution enthielten sich China und Indien, Jemen, Kuba und Zimbabwe stimmten dagegen).

Diese Formel ist Voraussetzung für das Tätigwerden des Sicherheitsrats nach Kap. VII der Charta. Zugleich verlangte der Sicherheitsrat, dass der Irak den internationalen humanitären Organisationen „sofortigen Zugang“ zu allen hilfsbedürftigen Personen in allen Teilen des Irak gewährt – eine klare Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates. Und: Diese bis dahin völkerrechtswidrige Intervention erfolgte nicht, wie in den – wenigen – früheren Fällen durch einen Mitgliedsstaat wie die USA oder die Sowjetunion, sondern durch das supra-nationale Gewaltmonopol selbst, das der Sicherheitsrat ja darstellt.

„Responsibility to Protect“

Diese Resolution stellte gewissermaßen einen Dammbruch dar: Die nächste „humanitäre Intervention“ folgte auf dem Fuße in Somalia und bereits mit Beteiligung der Bundeswehr. Inzwischen ist die Zahl der „humanitären Interventionen“ kaum mehr zu zählen, ja der damalige Präzedenzfall mit seinem Verweis auf eine Art internationaler Moral kann auch geradezu als Verpflichtung zur Intervention gedeutet werden, wenn dies geboten erscheint. Und in der Tat: Im Jahr 2000 wurde eine International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) eingerichtet. Sie entwickelte das Konzept einer Verantwortung zum Schutz (Responsibility to Protect, kurz: R2P). Dieses Konzept liegt der Vollversammlung der Vereinten Nationen vor, ist aber nicht endgültig verabschiedet, obwohl die Staaten der westlichen Welt so tun, als sei dieses Konzept bereits völkerrechtlich verankert. R2P soll die Menschen vor Katastrophen, vor Massenmord, Vergewaltigung, Hunger schützen. Wenn die Staaten, in denen solche Ereignisse geschehen, selbst nicht willens oder fähig sind, den Schutz der Bevölkerung zu gewährleisten, sollen die Staaten diese Schutzfunktion wahrnehmen, die dazu in der Lage sind.

Worum es wirklich geht, macht eine Studie des Londoner IISS deutlich, die feststellt, dass es „keine universelle Anwendung“ der R2P geben kann, da die Staaten nur dort handeln könnten, wo sie dazu auch wirklich fähig wären. Dies heißt im Klartext, dass diese Interventionen selektiv erfolgen werden – und vermutlich nur dort, wo die Staaten, die über die Fähigkeit zur Intervention verfügen, ihre eigenen Interessen schützen oder durchsetzen wollen.

„R2P“: Selektive Anwendung

Dieses Konzept wird in den westlichen Kanzleien gehandelt, als sei es bereits gültiges Völkerrecht. Angesichts der Lage in der Welt, in der Umweltkatastrophen, Hunger, Bürgerkrieg und Massenmord schon geradezu alltäglich geworden sind und dank der Folgen des vom industrialisierten Norden verursachten Klimawandels rasant zunehmen werden, dürfte es an Anlässen für Interventionen kaum mangeln. Der UN-Sicherheitsrat erteilt immer großzügiger Mandate an einzelne Staaten oder Staatengruppen, wie dies die Interventionen in Elfenbeinküste, Tschad, Kongo und andernorts zeigen, ja, in dem Maße, in dem sie durchgeführt werden, werden sie zunehmend zur Normalität. Zu befürchten ist, dass – unter Berufung auf R2P – die großen Staaten dieser Welt demnächst auf ein Mandat des Sicherheitsrats werden verzichten können und ihre „humanitären Interventionen“ im Alleingang und in eigener Verantwortung durchführen. Der „letzte Schutzschild“ der formalen Souveränität (N. Paech) ist durch die faktische Abschaffung des Art. 2.7 der Charta demoliert. Unter der Hegemonie der „Nr. 1 unter den Gleicheren“ und mit den Vereinten Nationen als Geburtshelfer droht die Welt in jene Anarchie zurück zu fallen, zu deren Beseitigung die Weltorganisation vor 65 Jahren gegründet worden war.

* Emer. Professor für internationale Beziehungen an der Uni Kassel; Mitglied in der AG Friedensforschung


Dieser Beitrag erschien in: FriedensJournal, Nr. 3, Mai 2010, S. 3-4

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