Abrüstung als UNO-Auslaufmodell?

Generalsekretär Ban Ki Moon will wichtige Abteilung der Weltorganisation degradieren

Von Wolfgang Kötter *

Der neue UN-Generalsekretär ist erst seit knapp einem Monat im Amt und sorgt schon für Fragezeichen. Seine geplante Umstrukturierung des Sekretariats löst nicht nur unter den Mitarbeitern im gläsernen 39-Geschosser am New Yorker East River Irritationen aus. Ban Ki Moon will die von einem Vize-Generalsekretär geleitete Hauptabteilung für Abrüstung degradieren und in die Hauptabteilung für Politische Angelegenheiten eingliedern. Nicht zufällig aber bildet von Beginn an die Abrüstung einen Hauptschwerpunkt in der Tätigkeit der UNO, betraten doch die Vereinten Nationen und die Nuklearwaffen im Jahre 1945 gleichsam als Zwillinge die Bühne der Weltpolitik. Folgerichtig widmete sich bereits die erste Resolution der Frage, wie man Atomwaffen und alle sonstigen Massenvernichtungswaffen aus den nationalen Arsenalen verbannen kann.

UN-Abrüstungsstruktur als Spiegel der Weltpolitik

Über die Jahre wuchs nicht nur die Aufgabe, sondern auch die Bedeutung der im UN-Apparat an ihrer Lösung arbeitenden Mitarbeiter, und die Veränderungen widerspiegeln das Auf und Ab in der Weltpolitik. Die erste für Abrüstung zuständige Arbeitsgruppe wurde bereits im Jahre 1946 geschaffen und bestand zunächst aus nur acht Mitarbeitern. Bis zum Jahre 1966 wurde daraus die vom Kanadier William Epstein geleitete "Abteilung für Abrüstungsangelegenheiten". Die nächste Reorganisation erfolgte im Jahre 1977 in Vorbereitung der Ersten UN-Sondertagung über Abrüstung. So entstand das "Abrüstungszentrum der Vereinten Nationen", das mit den Leitern Ralf Björnerstedt und anschließend Jan Martenson jahrelang in schwedischer Hand lag. Nach der zweiten Abrüstungssondertagung in 1983 wurde die selbständige, personell aufgestockte und nunmehr von einem stellvertretenden Generalsekretär geleitete "Hauptabteilung für Abrüstungsangelegenheiten" geschaffen. Ihre Leitung wechselte an Yasushi Akashi aus Japan, der sie bis 1992 führte. Die erste Rückstufung unternahm dann Generalsekretär Boutros-Ghali im Frühjahr desselben Jahres, als er schon einmal die Eingliederung in die Hauptabteilung für Politische Angelegenheiten anordnete. Angesichts der wachsenden Aufgaben auf dem Abrüstungsgebiet und auf Verlangen vieler Mitgliedstaaten wurde dieser Schritt zu Beginn des Jahres 1994 jedoch relativiert und erneut das mit größerer Selbständigkeit und erweiterten Kompetenzen ausgestattete Abrüstungszentrum unter Leitung von Prvoslav Davinic aus Jugoslawien wiedererweckt. Nach dem Amtswechsel korrigierte Kofi Annan die als Fehler erkannte Rückstufung vollständig und bildete in 1998 wiederum eine eigenständige Hauptabteilung für Abrüstung. Gegenwärtiger Unter-Generalsekretär ist seit April 2006 Nobuaki Tanaka aus Japan, der seinem Landsmann Nobuyasu Abe nachfolgte. Dessen Vorgänger wiederum war Jayantha Dhanapala aus Sri Lanka, bis zum jüngsten Wechsel sogar mit Ambitionen auf den höchsten Posten der UNO.

Der Apparat als politischer Akteur

Die Charta erteilt dem Generalsekretär keine spezifischen Kompetenzen auf dem Abrüstungsgebiet. Gleichwohl widmet der von ihm jährlich vorgelegte Bericht über die Arbeit der Organisation der Abrüstungsproblematik gewöhnlich breiten Raum. Eine rechtliche Grundlage für eigene Aktivitäten bietet Artikel 99 der Charta. Demzufolge kann der Generalsekretär "die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden." Die in jedem Jahr von der Vollversammlung verabschiedeten Resolutionen und Entscheidungen übertragen dem Generalsekretär bzw. dem Sekretariat eine Vielzahl von Aufgaben. Sie umfassen die Erarbeitung von analytischen Berichten und informativen Dokumenten, die inhaltliche, organisatorische und administrative Betreuung der auf dem Abrüstungsgebiet tätigen UN-Gremien. Außerdem fungiert der Generalsekretär für einige multilaterale Abrüstungsverträge - z.B. Umweltkonvention, Chemiewaffenkonvention und Teststoppvertrag - als Depositär. Darüber hinaus hat er in einigen Fällen eigene Vorschläge unterbreitet. So ging z.B. die Überprüfung der UN-Rolle auf dem Abrüstungsgebiet im Jahre 1976 auf seine Anregung zurück. Auf der Ersten Abrüstungssondertagung schlug er die Bildung eines Abrüstungbeirats vor. Eine weitere Initiative regte an, von jeder Milliarde Dollar Rüstungsausgaben eine Million für Abrüstungszwecke auszugeben. Dieser Gedanke bildete den Ausgangspunkt für die spätere Weltabrüstungskampagne. Der Generalsekretär berichtet der Generalversammlung periodisch über die Umsetzung des Programms und über Aktivitäten anläßlich der UN-Abrüstungswoche, die jeweils am 24. Oktober - dem Tag der Vereinten Nationen - beginnt.

Die Hauptabteilung für Abrüstungsangelegenheiten (Department for Disarmament Affairs - DDA) unterstützt den Generalsekretär bei der Ausübung seiner Verantwortlichkeiten. Sie betreut den Ersten Ausschuss der Generalversammlung, die Abrüstungskommission, Ad-Hoc-Komitees, die Genfer Abrüstungskonferenz, Überprüfungskonferenzen multilateraler Abrüstungsverträge sowie UN-Expertengruppen. Die Mitarbeiter unterhalten Verbindungen zu den diplomatischen Vertretungen der Mitgliedstaaten, zu UN-Sonderorganen, den Kontrollorganisationen der Chemiewaffenkonvention und des Teststoppvertrages sowie zur Atomenergieagentur IAEA. Weiterhin pflegt die Hauptabteilung Kontakte zu zwischenstaatlichen und Nichtregierungsorganisationen sowie zu Instituten der Friedens-, Konflikt- und Abrüstungsforschung. Sie publiziert das Abrüstungsjahrbuch, die vierteljährlich erscheinende Zeitschrift "Disarmament" sowie mehrere Informationsblätter. Das Sekretariat fungiert ebenfalls als Sammelpunkt für verschiedenartige Informationen über Rüstungs- und Abrüstungsangelegenheiten, es unterhält eine Computer-Datenbank für Abrüstungsinformationen, führt das standardisierte Berichtssystem über Militärbudgets und das Register für konventionelle Waffen.

Die tatsächliche Bedeutung des Apparates für die tägliche Arbeit der UNO ist in Wirklichkeit weitaus größer als in der Öffentlichkeit weithin wahrgenommen wird. Das Sekretariat ist eines der Hauptorgane der Vereinten Nationen. Nach außen hin erscheint seine Rolle oft lediglich als Servicefunktion. Die politische Bedeutung geht jedoch erheblich darüber hinaus. Der Rahmen seiner Tätigkeit wird zwar durch die von den Mitgliedstaaten gefassten Beschlüsse gesetzt. Diese können aber durchaus als Mehrheitsentscheidungen zustande kommen, und verpflichten den Generalsekretär und das Sekretariat auch dann tätig zu werden, wenn Resolutionen gegen den Willen von Minderheiten gefasst werden. Das Sekretariat kann Beschlüsse zwar nicht grundsätzlich abändern. Art und Weise der Erfüllung, Tempo und Inhalt der Realisierung hängen aber weitgehend von der Arbeit des Personals ab. Durch seine Tätigkeit wirkt das Sekretariat aktiv auf den Prozess der multilateralen Diplomatie zurück. Einen erheblichen Beitrag im Input-Bereich der Organisation leisten die Sekretariatsangehörigen durch ihre Thematisierungsmacht. In der Regel erstellt das Sekretariat die Tagesordnung für die jeweiligen UN-Gremien. Auf Anforderung der Organe unternimmt der Generalsekretär, also praktisch das Sekretariat, eine umfangreiche informative und analytische Arbeit. Durch diese Tätigkeit setzen die Mitarbeiter für viele Diskussionen und späteren Beschlüsse bereits im Vorstadium richtungsweisende Ausgangspunkte. Auswahl und Thematisierung von Problemfeldern, Selektion und Formulierung von Handlungsoptionen sowie die vorgelegten Schlussfolgerungen und Empfehlungen bieten vielfältige Möglichkeiten der Einflussnahme auf Meinungsbildung und Entscheidungsfindung in den zwischenstaatlichen Gremien. Auch wenn Studienaufträge mit der Unterstützung von Wissenschaftlern angefordert werden, haben Generalsekretär und Sekretariat bei der Zusammensetzung von Beratungsgremien und Expertengruppen beträchtlichen Spielraum. Mitarbeiter und Konsultanten des Sekretariats beeinflussen den Inhalt von Studien und analytischen Hintergrundpapieren für UN-Konferenzen und damit den inhaltlichen Verlauf und die Ergebnisse der Verhandlungen. Wenn I das Sekretariat wirklich die kollektiven Gesamtinteressen vertritt, kann es gegenüber den Mitgliedstaaten oder Staatengruppen, als unparteiische Kraft auf der Suche nach einem Konsens behilflich sein. Die Vertreter des Sekretariats haben in ihrer Tätigkeit vielfache Möglichkeiten, über die einzelnen Partikularinteressen hinausführende allgemeinakzeptable Lösungen bzw. Kompromisse zu erkennen und einen gemeinsamen Nenner zu formulieren. Sie können durch informelle Kontakte die Akzeptanz von Lösungsvorschlägen ausloten, für deren Annahme werben und zwischen den Parteien vermitteln. Diese Funktion ist allerdings außerordentlich sensitiv, denn oftmals stehen die Staatenvertreter einer selbständigen politischen Rolle der Sekretariatsangehörigen misstrauisch gegenüber. Grundvoraussetzung der Akzeptanz ist deshalb das Vertrauen aller Seiten in die Integrität und Zuverlässigkeit der UN-Bediensteten.

"Der Fuchs sollte nicht die Gänse hüten!"

Die jüngsten Abwertungspläne lösen unter den meisten UN-Mitgliedern, vor allem bei den 118 nichtpaktgebundenen Staaten, Protest und Unverständnis aus. Sie werfen Ban Ki Moon vor, ausgerechnet in einer Situation, in der das Überleben der Menschheit davon abhängt, ob die Krise der Abrüstung überwunden und die angehäuften Waffenberge abgebaut werden können, ein völlig falsches Signal zu setzen. Die Führungstroika der Blockfreien aus dem amtierenden Vorsitzenden Kuba, dessen Vorgänger Malaysia und seinem Nachfolger Katar lehnt Bans Pläne nachdrücklich ab. Auch die Nichtregierungsorganisationen protestieren: "Dies ist der falsche Weg", warnt John Burroughs, Direktor des New Yorker Lawyers’ Committee on Nuclear Policy. Eine solche Entscheidung werfe gleich zu Beginn seiner Amtszeit ein schlechtes Licht auf den neuen UN-Generalsekretär. Die Wissenschaftler des "Bulletin of the Atomic Scientists" haben erst vor wenigen Tagen die “Weltuntergangsuhr”, die anzeigt, wie nahe sich die Menschheit an der Selbstvernichtung befindet, auf 5 Minuten vor 12 gestellt. Gleichzeitig plädieren ehemalige hochrangige US-Politiker für eine Welt ohne Atomwaffen und fordern die gegenwärtige Regierung zu konkreten Schritten der nuklearen Abrüstung auf. Besonders aufschlussreich für die geplante UN-Umstrukturierung ist die Tatsache, dass ausgerechnet die für ihre Abrüstungsfeindlichkeit berüchtigte Bush-Administration diese Veränderung lautstark fordert - und im Falle ihrer Umsetzung künftig das Sagen in diesen wichtigen Fragen der Weltorganisation bekäme. Als Untergeneralsekretär und Leiter der Hauptabteilung für Politische Angelegenheiten ist nämlich B. Lynn Pascoe vorgesehen, der gegenwärtige US-Botschafter in Indonesien. Damit würde "der Bock zum Gärtner" gemacht, so der sarkastische Kommentar eines Kritikers, oder, wie die Amerikaner sagen: "Der Fuchs sollte nicht die Gänse hüten!" Angesichts des massiven Widerstands macht Ban Ki Moon nun zumindest einen Teilrückzieher und bietet als Kompromiss an, die Abrüstungsangelegenheiten seinem eigenen Büro zuzuordnen. Die Abrüstungs-Community in New York ruft die Zivilgesellschaft in aller Welt jedoch zu Aktionen gegen die Schleifung der Abrüstungsabteilung auf. Jede Frau und jedermann solle an den UN-Generalsekretär schreiben. Seine Faxnummer lautet: 001 212 963-4879. Anfragen per E-mail können an: inquiries@un.org gerichtet werden, und auch einen Musterbrief stellten die Initiatoren ins Internet (siehe unten):
http://www.reachingcriticalwill.org/action/saveDDA.html.

Dieser Artikel erschien - gekürzt - im "Neuen Deutschland" vom 24. Januar 2007


Call on UN Secretary-General Ban Ki-Moon:

Don't Downgrade Disarmament at the UN

The Department for Disarmament Affairs (DDA) is the United Nation's institutional memory and stronghold of expertise on disarmament at the international level. Several countries have a shameful record on disarmament and would like to see the Department and its institutional memory and activity downgraded.

The new Secretary-General of the UN, Ban Ki-Moon, is purportedly considering subsuming the Department for Disarmament Affairs (DDA) into the Department of Political Affairs, reducing the stature of disarmament within the UN at a time when the problems posed by nuclear and other weapons of mass destruction, as well as small arms, are escalating.

Disarmament was recognized from the outset of the United Nations as an essential condition for global peace and security. The UN Charter recognized that an armed peace was not going to be a just peace, and that preparation for war was not going to bring peace. Nuclear disarmament was the subject of the very first United Nations resolution, and general disarmament is included in the mandate of the Security Council.

Characterizing the Department as of the "Cold War" era is inaccurate. The current Department is a post-Cold War phenomenon, created out of recognition that problems associated with weapons have changed but not decreased. In fact military budgets are soaring, wars are being fought over weapons and new treaty processes are forming. The disarmament agenda remains unfinished, which lies at the core of today's security challenges.

Putting the issue of disarmament into the Department of Political Affairs is unhelpful and unnecessary, both in terms of the UN fulfilling its mandate, and servicing inter-governmental meetings and treaty bodies. The world's disarmament machinery, norms and regime are embattled right now, and reducing the stature of the primary global institution responsible for implementation of UN decisions is the wrong course. It is important for the Department to remain its own entity with its own mandate specific to disarmament, headed by an Under-Secretary-General whose primary concern is disarmament. This allows the Department to make independent assessments with disarmament as the goal. The Department also houses years of expertise and institutional memory that is invaluable to governments and civil society, and which could be quietly lost under a different department. Having a disarmament-focused department actually allows decisions to be made more quickly than having them processed through a department dealing with disparate concerns that may be less familiar with the issues. The Department is sufficiently burdened with work to warrant a dedicated department, and the issue it covers is sufficiently urgent to justify expansion rather than absorption.

Among its many crucial functions, DDA:
  • serves states parties to the nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT), the major treaty governing nuclear weapons, because that treaty does not have its own secretariat; serves the General Assembly during the First Committee on Disarmament and International Security when the world's governments meet and debate the most pressing disarmament and security issues;
  • serves the Conference on Disarmament, the world's sole multilateral disarmament treaty negotiating body;
  • maintains the Register of Conventional Arms and the Instrument for Reporting Military Expenditures;- provides independent assessments to the Secretary-General and Security Council and General Assembly as appropriate; and
  • provides technical assistance to governments in the process of ratifying and implementing treaties.
Demoting DDA has been proposed before, but protest from cooler heads - both governmental and non-governmental - saved the Department whose goal it is to promote the global norms of disarmament. Last time, the response from civil society was critical in turning the tide, and your help is needed again.

Read the Inter Press Services article "UN: Move to Downgrade Disarmament Opposed," to learn about civil society and governmental reactions so far.

Take Action!

Please register your concern in writing. A sample letter in support of keeping an independent DDA is provided below for you to adapt. You can also download the letter.

Please send your letter to your government's UN mission and Foreign Ministry, and to Secretary-General Ban Ki-Moon. You can find the addresses for your government's UN Mission and Foreign Ministry here: http://www.reachingcriticalwill.org/resources/govcontacts/govindex.html

UN Secretary-General Ban Ki-Moon's fax number is: +1 212 963-4879



SAMPLE LETTER (Replace the address heading and title with your government's UN Ambassador's information and then Foreign Minister's information to send a letter to them as well)

DATE

His Excellency Ban Ki-Moon
Secretary-General of the United Nations
United Nations Headquarters
New York, New York

Dear Mr. Secretary-General:

I am writing to you in support of keeping an independent Department for Disarmament Affairs (DDA), with its own mandate and Under-Secretary-General. I am concerned by reports that DDA might be subsumed under the Department for Political Affairs, a shift that is unhelpful and unnecessary, both in terms of the UN fulfilling its mandate, and servicing inter-governmental meetings and treaty bodies.

Disarmament is one of the central tasks of the UN, as evidenced by the first UN General Assembly resolution calling for nuclear disarmament, and the UN Charter's vision for the “the least diversion for armaments of the world's human and economic resources” (Article 26). The UN must live up to its mandate and prioritize disarmament in the Secretariat, maintaining the independent DDA instead of subordinating it to other agendas.

The UN should not be reducing the stature of disarmament within the UN at a time when the problems posed by nuclear and other weapons of mass destruction, as well as small arms, are escalating. The DDA, which was designed to address post-cold war disarmament issues, is even more necessary in an era with increased opportunity for, but decreased attention to, disarmament. Moreover, the world's disarmament machinery, norms and regime are embattled right now, and reducing the stature of the primary global institution responsible for implementation of UN decisions is the wrong course.

It is important for DDA to remain its own entity with its own mandate and Under-Secretary-General whose primary concern is disarmament. It is also important that a department dealing with nuclear disarmament answer to an Under-Secretary-General from a non-nuclear weapon state. This allows DDA to make independent assessments with disarmament as the goal. DDA houses years of expertise and institutional memory that is invaluable to governments and civil society, and which could be quietly lost under a different department. For example, when something similar happened in the United States, and the Arms Control and Disarmament Agency was moved into the State Department, technical expertise and institutional memory was lost, as was internal advocacy for disarmament. Finally, disarmament is very technical; having a disarmament-focused department actually allows decisions to be made more quickly than having them processed through a department dealing with disparate concerns that may be less familiar with the issues.

The Department for Disarmament Affairs must not lose its unique identity, mandate and its ability to report directly to the Secretary-General through its own Under-Secretary-General. The quantity and technical nature of the Department's work is sufficient to warrant a dedicated department, and the issue the Department covers is sufficiently urgent to justify expansion rather than absorption. Thank you for your consideration.

Sincerely,
YOUR NAME
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