Menschenrechte und Welthandelsordnung, 26.04.2003 (Friedensratschlag)
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Menschenrechte und Welthandelsordnung

Von Norman Paech*

I

Alles Reden über den Zustand dieser Welt beginnt und endet mit dem Begriff der Globalisierung. Sei es als Prozess, Zustand oder Bestimmung wird ihm die ganze Dialektik von Reichtum und Armut, Frieden und Krieg, Freiheit und Zwang, Recht und Chaos aufgeladen, um sich einem genaueren Urteil über seine Dynamik zu entziehen. Nur über seine Unentrinnbarkeit, sprich Schicksalhaftigkeit für jede Gesellschaft dieser Erde herrscht Einmütigkeit, nicht aber über seine Beeinflussbarkeit und seinen Segen für die Menschheit. Zwischen den extremen Positionen, die die Globalisierung entweder selbst für ein Menschenrecht halten (so z.B. Pendleton 1999: 2052-2095) oder sie für den "Einbruch der Barbarei und den Zerfall der Welt" (so z.B. Ramonet 2002: 13ff) verantwortlich machen, hat sich eine "differenzierte Betrachtung" eingespielt, bei der die Abwägung all der Positiva und Negativa der Globalisierung dennoch keinen Zweifel an der letztlich optimistischen Einschätzung ihrer Dynamik lässt.

Das liegt im Wesentlichen daran, dass die Opfer der Entfesselung des Marktes - ob auf der Flucht vor Krieg, Verfolgung oder dem Hungertod, ob mit dem nackten Überleben in ihren zusammenbrechenden Ökonomien und Staaten oder mit der Plünderung ihrer Staatshaushalte zur Bedienung der exorbitanten Schuldendienste beschäftigt - keine Möglichkeit haben, ihren Protest und Kritik dort vorzubringen, wo die Gewinne der Globalisierung gemacht werden. Ihre Sprachlosigkeit ist die kalkulierte Kehrseite der Revolutionierung der Informatik und Telekommunikation. Sie müssen sich vertreten lassen, ihre Stimme einzelnen Kritikern und Gruppen in den Zentren leihen, wo der Begriff der Zivilgesellschaft ein Synonym für Wohlstand und die sichere Distanz zu den Katastrophen der Peripherie ist. Mehr noch, sie haben sich, um sich verständlich zu machen, der Begriffe zu bedienen, die in den herrschenden Staaten der Globalisierung entstanden und dort ihre ideologische Prägung gefunden haben. Diese Begriffe, wie Menschenrechte und Welthandelsordnung, sind nicht etwa nur programmlose Bezeichnungen historischer oder technokratischer Institutionen, sondern politisch hochbesetzte Instrumente mit globalem Ordnungsanspruch.

Das ist vor allem bei den Menschenrechten in den letzten Jahren deutlich geworden, in denen sie von den kapitalistischen Staaten sowohl zur Legitimation ihres eigenen, weltweit nun konkurrenzlosen Gesellschafts- und Wirtschaftsmodells eingesetzt werden, als auch zur Begründung militärischer, d.h. "humanitärer" Interventionen in Randgebieten, die sich ihrem Herrschaftsanspruch bislang widersetzt haben. Das hat natürlich eine Definition der Menschenrechte zur Voraussetzung, die nicht nur aus ihrem europäischen Ursprung der Aufklärung schöpft und zu wahrer Universalität strebt, sondern sie an die Errungenschaften der westlichen Zivilisation koppelt und sie somit auf die Lebensweise des kapitalistischen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells reduziert.

Vor dem Untergang der Sowjetunion hatte die Identifizierung von Menschenrechten und Demokratie eher defensive gegen die sozialistische Alternative gerichtete Bedeutung. Nach dem Untergang haben die Menschenrechte eine zunehmend offensive ja aggressive Bestimmung gegen widerstrebende bzw. dem westlichen Herrschaftsanspruch feindlich gegenüberstehende Staaten erhalten. Die damit aus der völkerrechtlichen Verbannung wieder zurück geholte "humanitäre" Intervention vermag sich zwar wie im Falle Jugoslawiens, Afghanistans und auch des Iraks durchaus auf mehr oder weniger gravierende Verstöße gegen Menschenrechte berufen, diese finden sich aber ebenfalls im eigenen Herrschaftsbereich in vergleichbarer Weise (Türkei, Israel) und spielen keinesfalls die Hauptrolle für die Begründung der Intervention.

Es ist inzwischen nicht mehr nur ein Verdacht, sondern gesicherte Erkenntnis, dass der entscheidende Auslöser der Interventionen die geostrategische Sicherung lebenswichtiger Ressourcen ist, wie es nicht nur in der NATO-Strategie vom April 1999, sondern auch in der Nationalen Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten vom September 2002 in aller Deutlichkeit ausgeführt worden ist. Denn der Zugang zu den weltweiten Ressourcen ist ein Stück Freiheit des Marktes und Freiheit des Handels, die zu den Essentialien der Demokratie und ihrer ökonomischen Grundordnung gehören. In diesem Sinn hat US-Präsident Bush seine Nationale Sicherheitsstrategie vom September 2002 u.a. mit den Sätzen eingeleitet:
"The United States will use this moment of opportunity to extend the benefits of freedom across the globe. We will actively work to bring the hope of democracy, development, free markets, and free trade to every corner of the world."

Vor den nackten ökonomischen Interessen der langfristigen Ressourcensicherung weht der Schleier von Demokratie, Entwicklung, freiem Markt und freiem Handel, denen problemlos die Menschenrechte als normative Inkarnation menschlicher Freiheit hinzugefügt werden.

Die Identifikation von Menschenrechten, Demokratie und kapitalistischer Wirtschaftsordnung in einem moralischen Prinzip der Freiheit ist total. Sie ist damit bestens geeignet, eine ebenso totalitäre Botschaft für eine Weltordnung abzugeben, die ganz auf den imperialen Anspruch der dominierenden kapitalistischen Staaten zugeschnitten ist. Werden aber Menschenrechte und Demokratie immer offener auf die Freiheiten des kapitalistischen Verkehrs reduziert, verlieren sie ganz ihren emanzipatorischen Charakter und die Widersprüchlichkeit ihres politischen und sozialen Inhalts, die sie in den historischen Auseinandersetzungen ihrer Durchsetzung ausgezeichnet haben. Sie dienen der Legitimation von Institutionen mit globalem Ordnungsanspruch, wie WTO, IWF und Weltbank, die sie als die zentralen Institutionen der Welthandelsordnung zu unangreifbaren Hütern der Freiheit, Förderern der ökonomischen Entwicklung und Promotoren der Demokratie stilisieren. Die Katastrophen der Armut und Unterentwicklung, der Staatsbankrotte, Kriege und Flüchtlingsströme müssen damit als kaum vermeidbare Kollateralschäden, letztlich als Preis der Freiheit und des Fortschritts in Kauf genommen werden - per aspera ad astra.

Schließlich - und dieses ist eine der gefährlichsten Entwicklungen der jüngsten Zeit - wird das Konglomerat von Rechten und Werten zwischen Markt und Demokratie zu einer Kampfformel verdichtet, welche wahlweise unter dem Begriff der "westlichen Wertegemeinschaft" oder der "nationalen Sicherheit" die Völkerrechtsordnung und die Verfassungen der Staaten unterlaufen soll. Im Namen der Menschenrechte und Demokratie werden Notstandssituationen ausgerufen, von denen behauptet wird, dass sie nur noch mittels militärischer Interventionen behoben werden können. Nicht nur, dass diese Interventionen immer offener auf die einzige Legitimation verzichten, die kriegerischen Einsätzen zu kommt, die UNO-Charta und das Völkerrecht, ihre Zerstörungen und Vernichtungen von materiellen Gütern und menschlichem Leben stehen immer weniger in einem vertretbaren Verhältnis zu den vorgeblichen Werten, die gerettet werden sollen. Abgesehen von den Opfern und Schäden eines jeden Krieges, stellt die Erosion der formellen Völkerrechtsordnung durch eine nirgends kodifizierte Werteordnung eine erhebliche Gefährdung der internationalen Friedensordnung dar. Die Feinderklärung genügt, um Staaten als "rogue states" zu stigmatisieren und sie damit unter Kriegsdrohung zu stellen und zu erpressen. Der Mechanismus der Friedenssicherung, den die UNO-Charta mit dem VII. Kapitel dem UNO-Sicherheitsrat an die Hand gegeben hat, und damit die militärische Sanktion allein dem kollektiven Organ der UNO überantworten wollte, wird außer Kraft gesetzt und durch die Feinderklärung derjenigen Staaten ersetzt, die ihre militärische Überlegenheit gegenüber anderen Staaten ausspielen können. Das Kriterium der Intervention ist nicht mehr der Bruch oder die Gefährdung des Friedens wie in Art. 39 UNO-Charta, sondern das militärische Potenzial des intervenierenden Staates. Allen Beteiligten dürfte klar sein, dass dieses ein Rückfall hinter die UNO-Charta zurück in die unselige Zeit des Völkerbunds ist und der eigenen Beschwörung der rule of law Hohn spricht. Als Preis für die Durchsetzung ihres imperialistischen Herrschaftsanspruchs scheint es jedoch derzeit den USA und dem enger werdenden Kreis ihrer Alliierten nicht zu hoch.

II

Es ist ein altes Gesetz der Dialektik, dass die Widersprüche dieser Herrschaft ihre eigenen Gegenkräfte aus sich selbst hervorbringen. Allerdings gehört es nicht zu dem Gesetz, dass diese Kräfte von gleicher Stärke sind. Und so sind es im wesentlichen nur freie Forschungsinstitutionen und NGOs, die die Kritik an der Ausdehnung des neoliberalen Konzeptes auf die Menschenrechte und ihre Identifizierung mit den Marktfreiheiten formulieren sowie den Widerstand gegen die Auswirkungen der Globalisierung ganz allgemein organisieren. Ihre Öffentlichkeitswirksamkeit sollte jedoch nicht mit ihrem tatsächlichen politischen Einfluss verwechselt werden. Auch ist ihr theoretisches Potenzial beträchtlich größer als die Chancen ihrer Durchsetzung, wie das Beispiel der Menschenrechte angesichts der Dynamik der Welthandelsordnung bei der Verteilung des Reichtums beweist.

Ausgangspunkt der Kritik hat die Auflösung der ausschließlichen Identifizierung von Menschenrechten mit den Freiheitspostulaten der Welthandelsordnung zu sein. Nur unter Beschränkung auf ihren bürgerlich-liberalen Ursprung ist eine derartige Verbindung überhaupt zu begründen. Sie klammert aber die ganze, von tiefen Auseinandersetzungen geprägte Entwicklung zu weiteren Generationen sozialer und kollektiver Menschenrechte aus.

Die Frage lautet also zunächst, welche Menschenrechte sind gemeint, die zur Korrektur der Welthandelsordnung und gegen ihre desaströsen Auswirkungen in zahlreichen Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas ins Feld geführt werden können. Gibt es Rechte, die die Erziehung der 130 Mio. Kinder zwischen 6 und 12 Jahren fordern, die keine Schule besuchen, die die Versorgung mit billigen Medikamenten für 25 Mio. AIDS-Opfer in Afrika sowie die Behandlung jener 35 000 Kinder, die täglich an heilbaren Krankheiten sterben, ermöglichen oder die ein Recht auf Nahrung und einen angemessenen Lebensstandard für die 1,2 Mrd. Menschen garantieren, die über weniger als einen Dollar pro Tag verfügen? Die anschließende Frage muss den normativen Status und die rechtliche Verbindlichkeit derartiger sozialer und ökonomischer Rechte klären, ehe ihr Einfluss auf die Institutionen der Welthandelsordnung und ihre Durchsetzungsmöglichkeiten diskutiert werden können.

Die UNO-Charta von 1945 enthält sich weitgehend einer konkreten Bestimmung von Menschenrechten, da die Alliierten ihre grundverschiedenen Auffassungen über Inhalt und normativen Gehalt nicht mit einem Formelkompromiss überwinden konnten (vgl. Paech/ Stuby 2001: 524, 644ff). Insofern beschränkt sich die Charta auf die allgemeine Forderung nach Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte (Art. 2 Z. 3, 55 c, 76 c). Allerdings fand ebenfalls der Konsens der Anti-Hitler-Koalition über den gemeinsamen wirtschaftlichen Wiederaufbau Europas in dem Auftrag an die Vereinten Nationen Ausdruck,
"die Verbesserung des Lebensstandards, die Vollbeschäftigung und die Voraussetzungen für wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt und Aufstieg" zu fördern (Art. 55 a UNO-Charta).

Entsprechend schwach sind die ökonomischen und sozialen Rechte in der Allgemeinen Menschenrechtserklärung von 1948 repräsentiert, die die Menschenrechtskommission im Auftrag des Wirtschafts- und Sozialrats (Art. 68 UNO-Charta) entwickelte. Es ist zu Recht kritisiert worden, dass die Erklärung weitgehend den klassischen, sprich bürgerlichen Vorstellungen von Menschenrechten entspricht, wie sie in den Staaten des westlichen Kulturkreises vorherrschten und immer noch vorherrschen (vgl. z.B. Bedjaoui 1987: 123ff). In der Tat sind dort alle traditionellen liberalen Grundrechte einschließlich des harten Kerns der bürgerlichen Freiheitsrechte zu finden. Erst im zweiten Teil, der allerdings nicht übersehen werden sollte, folgen eine Reihe von ökonomischen, sozialen und kulturellen Menschenrechten: das Recht auf soziale Sicherheit (Art. 22), das Recht auf Arbeit, gleichen Lohn, Koalitionsfreiheit (Art. 23), Erholung und Freizeit (Art. 24), soziale Betreuung, d.h. ein angemessener Lebensstandard bezüglich Bekleidung, Wohnung, ärztlicher Versorgung etc. (Art. 25), Bildung und kulturelle Betreuung (Art. 26) und Freiheit des Kulturlebens (Art. 27).

So sparsam die ökonomischen und sozialen Rechte in der Erklärung auch aufgelistet worden sind, ihre Erwähnung war bereits ein Kompromiss mit den sozialistischen Ländern, die auf einen viel umfangreicheren Katalog gedrungen hatten. Auf ihn waren die westlichen kapitalistischen Staaten auch nur deshalb eingeschwenkt, weil man sich darin einig war, dass die Erklärung keine rechtliche Verbindlichkeit, sondern nur programmatischen Charakter erhalten sollte. Der Widerstand gegen die sozialen Forderungen und die zu ihrer Durchsetzung notwendigen Kollektivrechte ist Teil der Auseinandersetzung um die soziale Frage seit ihren Anfängen im 19. Jahrhundert. Zwar konnten die Arbeiterbewegung und ihre Organisationen bereits 1919 soziale Grundrechte in die Weimarer Verfassung integrieren und auch die Verfassung der Vereinigten Staaten von Mexiko von 1917 hatte einen Katalog sozialer Grundrechte. Aber über die spanische Verfassung von 1931 und nach 1945 die Verfassungen von Italien und Frankreich hinaus gelang es nirgends, die sozialen und wirtschaftlichen Forderungen auf eine gleiche rechtlich fixierte Stufe in den nationalen Verfassungen zu stellen wie die politischen Freiheitsrechte.

Allein auf internationaler Ebene hatte die Koalition von sozialistischen Staaten und Entwicklungsländern so viele Stimmen, dass sie den sozialen und ökonomischen Rechten in den weiteren Beratungen um eine Menschenrechtskonvention zu stärkerer Beachtung verhelfen konnte. Es dauerte 18 Jahre, bis der UN-Generalversammlung zwei getrennte Vertragsentwürfe vorgelegt wurden. Die Trennung der Menschenrechte in zwei Pakte entsprach einem Vorschlag Indiens in der Menschenrechtskommission, da wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte eines anderen Realisierungssystems bedürften als die bürgerlichen und politischen Rechte (vgl. Köhler 1987: 916ff). Die Abtrennung der sozialen Rechte in einen separaten Sozialpakt (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte) ermöglichte es den ohnehin unwilligen kapitalistischen Staaten, so sie denn überhaupt eine Ratifizierung der Pakte erwogen, auch die rechtliche Verbindlichkeit zu trennen und sie dem Sozialpakt vorzuenthalten (Paech/ Stuby 2001: 659).

Der Sozialpakt widmet sich sehr umfang- und detailreich der materiellen Sicherung der Menschen und ist mit seinen materiellen Bestimmungen weitgehend der Europäischen Sozialcharta vergleichbar. Vom Recht auf Arbeit (Art. 6) und gerechte Arbeitsbedingungen (Art. 7), dem Recht auf Bildung von Gewerkschaften (Art. 8) und auf soziale Sicherheit (Art. 9) bis zu den Rechten auf ausreichende Ernährung, Bekleidung und Wohnung (Art. 11), auf staatliche Gesundheitsfürsorge (Art. 12) und Bildung (Art. 13) und Teilnahme am kulturellen Leben (Art. 15) flicht der Sozialpakt ein Netz von Menschenrechten zur Sicherung des menschlichen Lebens, um dem Begriff der menschlichen Würde eine materielle Basis zu geben. Viele Artikel überschneiden sich mit Formulierungen aus dem Zivilpakt, was die inhaltliche Einheit politischer und sozialer Menschenrechte belegt. Allerdings sind die Verpflichtungsgrade naturgegeben unterschiedlich. Während der Zivilpakt von jedem Mitgliedstaat die Garantie verlangt,
"die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ... zu gewährleisten" (Art. 2 I Zivilpakt),
verpflichten sich die Vertragsstaaten im Sozialpakt,
"unter Ausschöpfung aller ihrer Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen" (Art. 2 I Sozialpakt).

Anstoß wird vor allem an Art. 2 Abs. 3 Sozialpakt genommen, der eine Ausnahme von dem Handelsdogma der Inländergleichbehandlung gewährt. Entwicklungsländer haben danach die Möglichkeit, die im Pakt anerkannten wirtschaftlichen Rechte unter gebührender Berücksichtigung der Menschenrechte und der Erfordernisse ihrer Volkswirtschaft nur den eigenen Staatsangehörigen zuzugestehen, also Ausländer von ihrem Genuss auszunehmen.

Um diesen Kernbestand an Menschenrechten gruppiert sich ein normatives Netzwerk zahlreicher Konventionen, das mittlerweile das UNO-System mit einem beachtlichen Kodex zum Menschenrechtsschutz ausgestattet hat. Fast alle Bereiche besonders intensiver Gefährdungen (Völkermord, Folter), der Bedrohung besonders schwacher und gefährdeter Gruppen (Kinder- und Zwangsarbeit, Mädchen- und Frauenhandel, Flüchtlinge) oder allgemeiner Diskriminierung (Frauen, Rassen) wurden in einzelnen Abkommen kodifiziert (zum Überblick Paech/ Stuby 2001: 660ff). Die durchweg hohe Anzahl an Ratifikationen kennzeichnet ihre weite Akzeptanz und hat sie mit universeller Verbindlichkeit ausgestattet, die auch durch zahlreiche Einzelvorbehalte nicht eingeschränkt worden ist.

Einen besonderen Beitrag zum sozialen Menschenrechtsschutz hat die Internationale Arbeitsorganisation ILO mit ihren inzwischen 181 bindenden Konventionen und 189 Empfehlungen (Stand 1999) auf dem Gebiet der Arbeitsbeziehungen geleistet. Diese überschneiden sich häufig mit den Bestimmungen der beiden Pakte und anderer Menschenrechtskonventionen, wie bei der Abschaffung aller Formen der Zwangs- und Kinderarbeit, Schutz der Koalitionsfreiheit und Beseitigung von Diskriminierungen in der Arbeitswelt. Im Zusammenhang mit den Forderungen des ILO-Generalsekretärs 1994, Sozialklauseln in einem entsprechenden Zusatz zu Art. XX GATT zu verankern, sind einige fundamentale Sozialstandards definiert worden, die seit dem als Kernbereich (core labour laws) sozialer Arbeitsrechte gelten: Respektierung der Koalitionsfreiheit und des Rechts auf gewerkschaftliche Betätigung (ILO-Konventionen Nr. 87, 98), Einhaltung des Verbots der Kinderarbeit (ILO-Konvention Nr. 138), Verbot der Zwangsarbeit (ILO-Konvention Nr. 129), Diskriminierungsverbot bei der Entlohnung von Frauenarbeit (ILO-Konvention Nr. 100) sowie in Beschäftigung und Beruf (ILO-Konvention Nr. 111).(vgl. Sengenberger 2002) Die Aufnahme dieser Sozialklauseln in Handelsverträge sowie die Einrichtung eines Komitees zur Einhaltung von Sozialstandards im Rahmen der WTO-Gründung (ähnlich dem Komitee zur Überwachung von Umweltfragen) wurde insbesondere von den USA gefordert und von den Industriestaaten unterstützt. Beide Initiativen sind jedoch auf den Konferenzen von Marrakesch 1994 und Singapur 1995 vorerst gestoppt worden, weil die Entwicklungsländer befürchteten, dass ein Verstoß gegen die Sozialklauseln (z.B.: Kinderarbeit) zu Handelssanktionen oder protektionistischen Maßnahmen der Industrieländer ihnen gegenüber benutzt werden könnte (vgl. Scherrer/ Greven/ Frank 1998).

III

Das Hauptproblem der ökonomischen und sozialen Menschenrechte ist mithin nicht die lückenlose Erfassung schutzbedürftiger Lebenssituationen, sondern die Frage der rechtlichen Verbindlichkeit und damit Durchsetzbarkeit der aus den Menschenrechten folgenden Forderungen. Diese wird zumeist mit dem Hinweis auf mangelnde Bestimmtheit oder die Abhängigkeit von nicht ausreichend verfügbaren Ressourcen verneint, und die Menschenrechte der sog. zweiten Generation werden rechtsdogmatisch als eher politische Programmsätze unter den direkt und unmittelbar verpflichtenden, bürgerlichen und politischen Menschenrechten der ersten Generation angesiedelt (vgl. etwa Vitzthum/ Hailbronner 1997: III Rz. 208) . Damit wird nicht nur dem Einzelnen die Möglichkeit verwehrt, sich auf diese Rechte zu berufen, sondern auch Regierungen und Parlamente fühlen sich in keiner Weise verpflichtet, die Anwendbarkeit und Effektivität des Paktes zu erhöhen. Erst kürzlich wurde ein Antrag der PDS-Fraktion auf Stärkung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte sowie die Einrichtung einer umfassenden Justiziabilität der genannten Rechte im internationalen Rechtssystem auf Empfehlung des Menschenrechtsausschusses vom Bundestag abgelehnt. Dem entspricht die Weigerung der britischen Regierung im EU-Konvent, einklagbare europäische Sozialstandards in die neue EU-Charta aufzunehmen. Eine Weigerung, der sich jetzt der Vertreter der Bundesregierung im Konvent angeschlossen hat.

So wenig die Weigerung der Staaten zur Effektivierung der sozialen Rechte politisch akzeptabel ist, so wenig ist sie rechtlich begründbar. Beide Menschenrechtspakte haben für die ratifizierenden Staaten die gleiche rechtliche Verbindlichkeit und unterscheiden sich in dieser Hinsicht nicht voneinander. Allerdings sind Inhalt und Modalitäten der Erfüllung durchaus unterschiedlich, wie es aus der klassischen Unterscheidung zwischen Abwehr- und Leistungsrechten bekannt ist. Die Bestimmungen des Sozialpaktes sind in der Tat programmatisch, was allerdings nicht die Verbindlichkeit ihrer Verpflichtung beeinträchtigt. Der vertraglich gebundene Staat wird völkerrechtlich verpflichtet, Programme im Sinne des Art. 2 Abs. 1 zu entwickeln und
"unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen."

Diese Verpflichtung ist unmittelbar und bindend, erfüllt sich allerdings anders als durch Richterspruch wie bei den klassischen Abwehrrechten der ersten Generation. Die Fixierung auf die Justiziabilität der Menschenrechte wird ohnehin dem Schutzcharakter nicht gerecht, der sich nicht allein in der Abwehr vor dem Staat erschöpft, sondern auch die Ermöglichung und Garantie ihrer Wahrnehmung umfasst. Menschenrechte sind Statusrechte, die nicht nur gegen Eingriffe geschützt, sondern durch Leistung überhaupt erst geschaffen werden müssen - was gerade auch für die klassischen politischen Abwehrrechte gilt. Die Menschenrechte auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit werden nicht nur durch Zensur und Verbot verletzt, sondern existieren ebenso wenig für diejenigen, die durch Hunger, Seuchen oder Armut derartige Freiheitsrechte generell nicht wahrnehmen können, geschweige denn, dass sie deren Existenz kennen. Die unterschiedliche Durchführungspraxis und Garantie von politischen und sozialen Menschenrechten schlägt sich zwar in unterschiedlichen Schutzverfahren nieder, nicht aber in unterschiedlichen Graden der Verbindlichkeit (so auch Simma 1998: 191ff, Scherf 1990: 233ff).

Allerdings ist die Garantie eines Freiheitsraumes dadurch, dass man ihn mittels verfassungsrechtlicher Entscheidung normativ gewährleistet und nicht in ihn eingreift, im allgemeinen billiger als seine Herstellung durch die Versorgung mit ausreichend Nahrung, durch die Einrichtung eines funktionierenden Gesundheitssystems oder die Durchführung einer Landreform für weite Teile der Bevölkerung. Auch ist die Definition der Rechte, in die der Staat nicht eingreifen darf, im allgemeinen präziser möglich als die Bestimmung der Programme und Maßnahmen, die der Staat für die Gewährleistung sozialer, ökonomischer oder kultureller Rechte durchzuführen hat. Umgekehrt: der Eingriff in den Schutzbereich der bürgerlichen und politischen Rechte ist genauer feststellbar, als die Frage zu entscheiden, wann eine Maßnahme oder ein Unterlassen so weit die Lebenssituation der Menschen beeinflusst, dass darin eine Verletzung ihrer Menschenrechte zu sehen ist. Doch auch diese Unsicherheit hat auf die rechtliche Verbindlichkeit aller Menschenrechte keinen Einfluss und stuft sie nicht in Rechte erster und zweiter Klasse ein. Die Ablehnung des Deutschen Bundestages, die Regierung wenigstens zu einer Stärkung der Mechanismen und Instrumente des Sozialpaktes aufzufordern, ist nicht nur ein Akt politischer Arroganz, sondern auch ein Verstoß gegen die in Art. 2 Sozialpakt normierte Verpflichtung, so allgemein diese auch gehalten ist. Der Ausschuss des Sozialpaktes (Committee on Economic, Social and Cultural Rights) hat in den abschließenden Bemerkungen über den dritten Staatenbericht Deutschlands seine Besorgnis darüber Ausdruck gegeben,
"that there is no comprehensive system in place that ensures that the Covenant is taken into account in the formulation and implementation of all legislation and policies concerning economic, social and cultural rights."
Eine vorsichtige Umschreibung eines grundsätzlichen Mangels in der Menschenrechtspolitik der Bundesregierung.

IV

Derartige Mängel und Defizite des Menschenrechtsregimes in den entwickelten und reichen Industrieländern haben noch vergleichsweise geringe und bislang noch kompensierbare Rückwirkungen auf die einheimische Bevölkerung. Anders die Konsequenzen im Prozess der Globalisierung für die Menschen der ökonomisch unterprivilegierten und politisch schwachen Länder. Die dramatischen Verschlechterungen, die die zunehmende Radikalisierung des Freihandelskonzepts nicht nur für die am wenigsten entwickelten Länder am äußersten Rande des Weltmarktes zeitigen, sondern auch für sog. Schwellenländer, die die Vorgaben und Bedingungen des IWF peinlich erfüllen wie Argentinien, senken die Lebensbedingungen für große Teile der Bevölkerung weit unter die Schwelle des westeuropäischen Menschenrechtsstandards. Trotzdem agieren die Institutionen der Welthandelsordnung, die für die polarisierenden und destruktiven Kräfte der Globalisierung verantwortlich sind, wie IWF, Weltbank und WTO sowie die vertraglichen Katechismen ihrer Kredit- und Handelspolitik GATT, GATS, TRIPS etc., unangefochten als unersetzbare Garanten ökonomischer Entwicklung und gesellschaftlichen Fortschritts. Nur wenige Politiker sind so unbefangen wie Zbigniew Brzezinski, sie freimütig als das zu bezeichnen, was sie real sind, "ein Teil des amerikanischen Systems". Ihre Stellung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass sie immer mehr Mittel und Ressourcen ihres Instrumentariums auf die Beseitigung der Katastrophen und Ruinen verwenden müssen, die ihre Politik hinterlassen hat.

Man ist sich allgemein einig darin, dass die Globalisierung kein ausschließlich naturwüchsiger Prozess ist, sondern weitgehend der politischen Steuerung zugänglich ist. Deshalb ist die Deregulierung staatlichen, d.h. auch gesetzlichen Einflusses auf die Dynamik der Globalisierung und die Verlagerung politischer Entscheidungen vom Staat zu den Märkten als Mechanismen der Koordination und Steuerung ein bewusster Schritt zur Entpolitisierung der gesellschaftlichen Entwicklung und ihrer Überantwortung an die Kräfte des Marktes. Diesen wiederum ist das Konzept der Menschenrechte vollkommen fremd. Zaghafte Ansätze, menschenrechtliche Vorschriften in die Vertragswerke aufzunehmen, stoßen nur dort auf Interesse, wo es um die Garantie und Verstärkung der Freiheitsrechte für Handel, Investitionen und Kapitalverkehr geht (vgl. Petersmann 2001). Und es ist sehr fraglich, ob der seit langer Zeit betriebene Einsatz der Politik zur Entpolitisierung, d.h. Entfesselung der Märkte mit einem Menschenrechtskonzept aufgefangen und umgesteuert werden kann. Die Globalisierung der Menschenrechte gegen die Globalisierung der Märkte?

Seit August 2000 versucht die Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights die Regierungen mit mehreren Resolutionen auf den Vorrang der Verpflichtungen aus den Menschenrechten vor der Wirtschaftspolitik und
"die offensichtlichen Konflikte zwischen dem Regime des geistigen Eigentums im TRIPS-Übereinkommen (über geistiges Eigentum) einerseits und den internationalen Menschenrechten auf der anderen Seite" hinzuweisen.

Der vom TRIPS-Übereinkommen vervollständigte Schutz von Urheberrechten, Marken, Herkunftsbezeichnungen, gewerblichen Mustern, Patenten etc. hat erheblichen Einfluss zugunsten der Industrien mit hohem Forschungs- und Investitionsaufkommen, kann aber gleichzeitig katastrophale Auswirkungen auf das Recht auf Nahrung, auf Gesundheit und Selbstbestimmung haben. Die jüngst aufgedeckte Praxis der Firma Monsanto, die Detektive beauftragte, um Farmer ausfindig zu machen, die Saatgut ihrer patentierten Sorten speicherten, um sie dann zu verfolgen, ist nur vor dem Hintergrund dieses extremen Property Rights-Konzepts möglich, welches die Existenz und das Überleben zahlloser Farmerfamilien gefährdet.

Die Folgen des Patentschutzes für die Versorgung der HIV-Infizierten - und damit der Konflikt zwischen Eigentumsrechten und sozialen Menschenrechten - sind anlässlich der Auseinandersetzungen der Regierungen von Südafrika und Brasilien mit den internationalen Pharmakonzernen besonders deutlich geworden. Die meisten Entwicklungsländer sind nicht in der Lage, eine eigene pharmazeutische Forschung und Industrie aufzubauen. Sie können ihre aus Art. 12 Sozialpakt folgende Verpflichtung zur Versorgung der Bevölkerung mit Medikamenten aus nationalen Ressourcen daher nicht nachkommen und sind auf Importe angewiesen. Angesichts der unerschwinglichen Kosten, die der Import von Anti-Aids-Medikamenten der internationalen Pharmakonzerne verursacht, sind einige Länder wie Brasilien, Indien und Südafrika dazu übergegangen, unter Berufung auf die Ausnahmeklausel des Art. 31 TRIPS-Abkommen Gesetze zu erlassen, die die Produktion generischer AIDS/HIV-Medikamente unter Einsatz von Zwangslizenzen im eigenen Lande oder den Import derartiger billiger Substitute aus dem Ausland ermöglicht (vgl. Riviere 2001: 9). Südafrika hatte 1997 ein entsprechendes Gesetz, den Medicines and Related Substances Amendment Act No. 90 verabschiedet. Brasilien hatte mit dem Gesetz Nr. 9.279, dem Industrial Property Law vom 14. Mai 1996, den Patentschutz davon abhängig gemacht, dass die Patentinhaber nach einer gewissen Zeit eine Produktion vor Ort aufbauen müssen.

Gegen das südafrikanische Gesetz reichten 39 Pharmakonzerne eine Klage beim High Court in Pretoria ein, der dort am 5. März 2001 begann (vgl. Faden 2002: 19ff) . Das Verfahren war allerdings nur von kurzer Dauer, da die Konzerne auf Grund einer massiven Kampagne zahlreicher NGOs unter starken öffentlichen Druck gerieten und ihre Klage bereits am 19. April in allen Punkten zurücknahmen. Einige von ihnen boten der südafrikanischen Regierung gleichzeitig stark verbilligte oder sogar kostenlose Medikamente an. Anders verlief der Widerstand gegen das brasilianische Gesetz. Hier ging die US-Regierung auf Druck der Pharmalobby in die Offensive und hatte schon am 20. Mai 2002 die brasilianische Regierung zu Konsultationen im Rahmen der WTO aufgefordert. Die USA rügten die Verpflichtung zum Aufbau lokaler Produktionsstätten als Diskriminierung und Verstoß gegen Art. 27 und 28 TRIPS-Abkommen, in denen die Rechte aus Patenten aufgeführt werden, sowie gegen Art. III GATT 94, in dem die rechtliche Gleichstellung ausländischer mit inländischen Waren geregelt wird. Brasilien war es gelungen, durch die Produktion generischer Substitute eine kostenlose Medikamentenversorgung für HIV-Infizierte aufzubauen und dadurch die Todesrate der AIDS-Kranken um die Hälfte zu verringern. Am 16. Juni 2000 trat die EU wegen eigener wirtschaftlicher Interessen den Konsultationen bei, die am 29. Juni in Genf am Sitz der WTO begannen und im Dezember des gleichen Jahres ergebnislos endeten. Daraufhin beantragten die USA Anfang Januar 2001 beim Dispute Settlement Body der WTO die Einsetzung eines Panels, in dessen Verlauf es dann im Juli 2001 zu einer Einigung zwischen den Parteien kam. Beide Seite hielten ihre unterschiedlichen Rechtspositionen aufrecht. Die USA jedoch verzichteten auf die Durchführung des Panels, denn auch Brasilien verzichtete auf ein Gegenverfahren gegen das US-Patentgesetz, welches die gleichen lokalen Produktionsverpflichtungen enthält (vgl. Faden 2002: 27, dort weitere Nachweise).

Was aussieht wie ein taktisches Zurückweichen und ein Kuhhandel, ist aber wohl doch eher ein Zeichen für eine stärkere Durchsetzungsfähigkeit sozialer Menschenrechte gegenüber den klassischen Freiheits- und Eigentumspostulaten der Wirtschaftspolitik. Dies mag z. Zt. nicht übertragbar sein auf andere Sozialrechte. Wo ein Zustand jedoch derartig katastrophale Ausmaße für Millionen von Menschen angenommen hat, erwachsen Kräfte, die den Vorrang der Menschenrechte vor den Wirtschaftsinteressen durchzusetzen vermögen. So auch schließlich in Doha (Emirat Katar), wo auf der 4. WTO-Ministerkonferenz im November 2001 nach harten Verhandlungen und einer Verlängerung der Konferenz die Handelsminister eine Erklärung zum TRIPS-Abkommen verabschiedeten, die den Streit um die Patente auf Pharmaka beenden sollte. In dieser Erklärung wird allen Regierungen das Recht eingeräumt, notwendige Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit der eigenen Bevölkerung zu ergreifen, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Damit können die Regierungen sich in Zukunft über Patentrechte hinwegsetzen, die den Zugang zu preiswerten Medikamenten verhindern, sei es, dass sie Zwangslizenzen für eine einheimische Produktion erteilen oder Parallelimporte tätigen, wenn die transnationalen Pharmakonzerne ihre Preise nicht senken.

V

Obwohl die Doha-Erklärung ein eindeutiges Dokument für den Vorrang des Gesundheitsschutzes vor den ökonomischen Interessen darstellt, bleiben viele Fragen noch offen, die für Konflikte in der Zukunft sorgen werden. Insbesondere bleibt strittig, in welcher Weise und mit welchen Mitteln der Vorrang der Menschenrechte in den internationalen und regionalen Abkommen über Handel, Investitionen und Finanzpolitik verankert werden kann und welche Rolle die Menschenrechtsinstrumente und -organisationen der UNO sowohl bei der Absicherung der Rechte in den Abkommen wie bei ihrer faktischen Durchsetzung spielen können. Die intensivsten Bemühungen, diese Fragen zu klären, hat bisher die Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights unternommen. Sie beauftragte seit 1998 Joseph Oloka-Onyango und Deepika Udagama mehrfach, die Durchsetzungsmöglichkeiten der ökonomischen, sozialen und kulturellen Rechte angesichts der Gefahren der Globalisierung zu untersuchen und dabei besonders die Rolle und den Einfluss der multilateralen Institutionen zu berücksichtigen, die mit ihren rechtlichen und politischen Instrumenten die Hauptverantwortung für die Globalisierung tragen: IWF, Weltbank und WTO. Bisher liegen drei Studien vor (Oloka-Onyango/ Udagama 1999, 2000, 2001), die sich vor allem mit dem internationalen Handel, seinen wichtigsten organisatorischen Instrumenten wie WTO und TRIPS aber auch mit dem vorerst gescheiterten Versuch, ein Multilateral Agreement on Investment (MAI) durchzusetzen, beschäftigen, und die Möglichkeiten untersuchen, den Vorrang der Menschenrechte in diesen Institutionen zu integrieren.

Ihre Ergebnisse sind nicht spektakulär, aber nützlich. Sie lassen zunächst keinen Zweifel an der unmittelbaren Verbindlichkeit der Sozialrechte und zwar nicht nur für die Staaten, sondern auch für multilaterale Institutionen, was von der WTO bisher bestritten wurde. Staatengründungen wie die WTO sind als Völkerrechtssubjekte genauso an die Prinzipien des Völkerrechts und damit an die Menschenrechte gebunden wie die Staaten selbst. Sodann plädieren sie dafür, die alte Trennung zwischen einerseits internationalem Wirtschaftsrecht und andererseits Menschenrechten, die sich auch institutionell in getrennten und zwar unter dem gemeinsamen Dach der UNO operierenden aber kaum miteinander kommunizierenden Organisationen ausdrückt, zu überwinden. Denn es gibt kaum Streit darüber, dass in letzter Instanz Handel, Investitionen und Kapitalverkehr die Wohlfahrt der Menschen fördern sollen und daher das internationale Wirtschaftsrecht nicht getrennt von oder gar gegen die Menschenrechte operiert, sondern seinen Ausgangspunkt gerade von diesen aus nehmen muss. Wie es das UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights ausdrückt:
"trade liberalization must be understood as a means, not an end. The end which trade liberalization should serve is the objective of human well-being to which the international human rights instruments give legal expression."

Wirtschaftsrecht und Menschenrechte dürfen ebenso wenig als getrennte Rechtssysteme behandelt werden, die miteinander in Konflikt liegen, wie die faktische Trennung von WTO und Bretton Woods-Institutionen auf der einen Seite und UNO-Menschenrechtsorganisationen ihre Unvereinbarkeit signalisieren darf. Allerdings gehen die Initiativen zu einem derartigen integralen Ansatz und gemeinsamer Strategie eindeutig von Vertretern der Menschenrechtsorganisationen aus. Im Gegensatz zu Howse/ Mutua verkennen sie nicht das prinzipielle Übergewicht, welches den Freiheits- und Eigentumsrechten im Handelsrecht wie den TRIPS- und GATS-Abkommen eingeräumt wird. Sie versuchen demgegenüber die Bedeutung und Möglichkeiten der Ausnahmebestimmungen herauszustellen und eine stärkere Vertretung der Entwicklungsländer im Streitschlichtungsmechanismus der WTO einzufordern (Oloka-Onyango/ Udagama 2001: 17ff). Ihr Vorschlag, in die internationalen Wirtschafts- und Handelsabkommen eine Klausel aufzunehmen, die die Multilateralen Institutionen verpflichtet, keine Maßnahmen zu fordern oder selbst zu unternehmen, die erreichte soziale Fortschritte gefährden oder Rückschritte im Entwicklungsprozess verursachen (vgl. auch Eide 1989), könnte ein wirksames Korrektiv gegen die bekannten negativen Auswirkungen der Strukturanpassungsprogramme (SAP) bzw. Erweiterten Strukturanpassungsfazilitäten (ESAF) des IWF (vgl. Geest/ Hoeven 1999) sein. Das könnte zu einer Revision der neoliberalen Strukturanpassungspolitik führen, wie sie immer wieder gefordert worden ist (vgl. Gerster 1998, Falk 1998). Denn ein entscheidender Ansatz zur Durchsetzung der Menschenrechte ist ihre frühzeitige Beachtung schon im ersten Stadium der Formulierung der Politik und nicht erst später im Nachhinein als Referenzrahmen für die Korrektur der Fehlentwicklungen und Beseitigung der Schäden.

Literatur
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* Norman Paech, Dr. jur., Professor für Öffentliches Recht an der Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik (HWP).
Wir haben in der vorliegenden Fassung auf die Fußnoten verzichtet.


Der vollständige Beitrag erschien in der Festschrift für Werner Ruf:
Michael Berndt und Ingrid El Masry (Hrsg.): Konflikt, Entwicklung, Frieden. Emanzipatorische Perspektiven in einer zerrissenen Welt, Kassel 2003 (Kasseler Schriften zur Friedenspolitik, Bd. 8), Verlag Winfried Jenior (ISBN 3-934377-83-1)
Bezugsadressen:
Verlag Winfried Jenior, Lassallestr. 15, D-34119 Kassel; Tel.: 0561-7391621, Fax 0561-774148; E-Mail: Jenior@aol.com
oder
Universität Kassel, FB 10, Frau Teichert, Tel. 0561/804-3135; e.mail: ateicher@uni-kassel.de


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