Gibt es ein Recht zur "humanitären Intervention"?

Eine Übersicht über den Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS): "The Responsibility to Protect"

Von Helge von Horn und Christoph Krämer*

Zusammenfassung

"Dieser Bericht handelt vom sogenannten 'Recht zur humanitären Intervention': der Frage, wann – wenn überhaupt – es für Staaten angemessen ist, Zwangs- und insbesondere militärische Maßnahmen gegen einen anderen Staat zu ergreifen, um gefährdete Menschen in diesem anderen Staat zu schützen." So beginnt der Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty (Internationale Kommission zu Intervention und staatlicher Souveränität – ICISS). Wenige Zeilen später folgt ein Zitat von Kofi Annan, der bei der UN-Vollversammlung 1999 und erneut 2000 (im Gefolge des Kosovo-Konfliktes und des nachfolgenden NATO-Krieges gegen Jugoslawien) an die internationale Gemeinschaft appelliert hatte: "... wenn humanitäre Intervention tatsächlich einen inakzeptablen Anschlag auf das Souveränitätsprinzip darstellt, wie sollen wir dann auf ein Ruanda, auf ein Srebrenica reagieren – auf schwere und systematische Menschenrechtsverletzungen, die jegliches Prinzip unserer gemeinsamen Menschlichkeit tangieren?"

Die kanadische Regierung nahm daraufhin, unterstützt von mehreren großen Stiftungen, diesen Annan-Appell zum Anlaß, die Bildung einer internationalen Kommission anzukündigen, die sich des Problems annehmen sollte. Zum Co-Vorsitzenden wurde, neben einem algerischen Top-Diplomaten, der Australier Gareth Evans ernannt, ehemals Außenminister und Mit-Initiator der "Canberra Commssion"; zu Mitgliedern u.a. ein früheres US-Geheimdienstausschuss-Mitglied und ein ehemaliger NATO-Spitzengeneral, aber auch Dritte-Welt-Größen einschließlich eines früheren ANC-Funktionärs.

Das Ergebnis ihrer Arbeit veröffentlichte die Kommission kurz nach dem 11. September 2001 unter dem Titel: "THE RESPONSIBILITY TO PROTECT" ("Die Verantwortung zu beschützen"). Der etwa 100-seitige Bericht ist gut lesbar und in 8 Kapitel gegliedert:
  • zur Problemstellung (Dilemma völkerrechtliches Souveränitätsprinzip vs. immer mehr Menschenrechtsverletzungen in Ländern wie Ruanda, Bosnien, Kosovo);
  • The Responsibility to Protect (Begriffsdiskussion „Souveränität" vs. "Menschenrechte");
  • The Resonsibility to Prevent (zu "Root Causes" und Prävention als Primärpostulat);
  • The Responsibility to React (die Bedingungen für den Schritt zur Intervention);
  • The Resonsibility to Rebuild (zu den destruktiven Implikationen militärischer Intervention und der resultierenden Verantwortung für den Wiederaufbau);
  • The Question of Authority (zur exklusiven Autorität der UN und ihrer Infragestellung);
  • The Operational Dimension (operative Dimension – die praktische Ebene);
  • The Responsibility to Protect: The Way Forward (Ziel: faktische Völkerrechtsänderung, zB. durch Resolution der UN-Vollversammlung, die den Begriff „staatliche Souveränität“ so umdeutet, dass humanitär begründete Militärinterventionen möglich werden).
Angestrebt wird somit letztlich die Abwertung des in der UN-Charta verankerten Souveränitäts-Paradigmas: nämlich seine Relativierung durch einen ihm übergeordneten Menschenrechts-Maßstab (nachdem es 1945 bewusst als absolutes und den Menschenrechten gleichgestelltes Leitprinzip etabliert worden war). Die Folgen dieser faktischen Völkerrechtsänderung wären epochal: Mit der Relativierung des Souveränitätsprinzips (das bisher nur in zwei Fällen außer Kraft gesetzt werden darf: zur Selbstverteidigung gegen einen Angriffskrieg und bei Gefährdung des Weltfriedens) würden die Lehren aus zwei Weltkriegen faktisch ad acta gelegt. Mit allen – heute kaum absehbaren – Konsequenzen.


Den ICISS-Report können Sie im Original herunterladen


Zu Aufgabenstellung und Zusammensetzung der Kommission

„Ihr Titel beschreibt wirklich das, worüber ich gesprochen hatte: Die Tatsache, dass Souveränität nicht nur Macht bedeutet, sondern ebenso auch Verantwortlichkeiten, und dass unter diesen Verantwortlichkeiten keine wichtiger ist als der Schutz der Bürger vor Gewalt und Krieg.“[1]

Mit diesen Worten kommentierte Kofi Annan den im Herbst 2001 (kurz nach dem 11.September) unter dem Titel "The Responsibility to Protect" ("Die Verantwortung zu beschützen") erschienenen ICISS-Bericht [2].

Die Geschichte der ICISS begann auf der sogenannten Millennium-Vollversammlung der Vereinten Nationen im September 2000. Dort kündigte der kanadische Premierminister Jean Crétien die Gründung einer internationalen Arbeitsgruppe an, die sich mit dem Dilemma zwischen humanitär motivierten Militärinterventionen und staatlicher Souveränität befassen und einen mit dem Völkerrecht kompatiblen Umgang damit erarbeiten sollte.

Angeregt worden war die Debatte von dem UN-Generalsekretär Kofi Annan, der bereits 1999 die Frage aufgeworfen hatte, ob es nicht einen neuen Konsens darüber geben müsste, wie die Staatengemeinschaft mit massiven Menschenrechtsverletzungen in Zukunft umgehen wolle. Konkreter Anlass war der gerade beendete Krieg der NATO gegen Jugoslawien, der mit der jugoslawischen Regierung angelasteten Menschenrechtsverletzungen und „ethnischen Säuberungen“ im Kosovo begründet und gegen geltendes Völkerrecht begonnen worden war. Hintergrund war aber vor allem der Völkermord in Ruanda, der 1994 praktisch unter den Augen des UN-Sicherheitsrates geschehen war, weil dieser sich nicht auf ein gemeinsames Vorgehen hatte einigen können und das von vielen Seiten geforderte militärische Eingreifen somit nicht zustande kam.[3]

Nachdem die ICISS am 14. September 2000 gegründet worden war, sollte sie innerhalb eines Jahres einen Bericht über das Ergebnis ihrer Arbeit vorlegen.

Die 12 Mitglieder der Kommission wurden von der kanadischen Regierung ausgewählt. Es sollten vor allem Experten in internationalen Beziehungen und Repräsentanten internationaler Vereinigungen sein. Im einzelnen:
  • Gareth Evans (Australien, Co-Vorsitzender), Präsident der International Crisis Group, vormals australischer Außenminister und Mitinitiator der Canberra Commission zur Abschaffung der Atomwaffen;
  • Mohamed Sahnoun (Algerien, Co-Vorsitzender), Sonderberater des UN Generalsekretärs und u.a. Beauftragter für die Große-Seen-Region in Afrika, ehemals Mitglied der Nord-Süd-Kommission (Brundtland-Kommssion) und Algerischer Botschafter u.a. in Frankreich, Deutschland und den USA;
  • Gisèle Côté-Harper (Kanada/Quebec), Jura-Professorin, Mitglied des UN-Menschenrechtskomitees und ehemals Vorsitzende des International Centre for Human Rights and Democratic Development [4];
  • Lee Hamilton (USA), Direktor u.a. des Woodrow Wilson International Center for Scholars, vormals u.a. langjähriger Kongressabgeordneter, Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses, des Geheimdienstausschusses und des Joint Economic Committee des US–Kongresses;
  • Michael Ignatieff (Kanada), Professor für Menschenrechte in Harvard/USA, veröffentlichte u.a. Schriften über ethnische Konflikte, vor allem auf dem Balkan;
  • Vladimir Lukin (Russland), Duma-Abgeordneter und zeitweise Vorsitzender ihres Außenausschusses, ehemals Russischer Botschafter in den USA und einer der Gründer der (neo-)liberalen Jabloko–Partei;
  • Klaus Naumann (Deutschland), bis 1999 Vorsitzender des NATO-Militärausschusses, führender Stratege bei der Umsetzung der neuen NATO-Doktrin und der darauf gründenden Militärintervention gegen Jugoslawien 1999, früher Generalinspekteur (= höchster Offizier) der Bundeswehr;
  • Cyril Ramaphosa (Südafrika), ehem. ANC-Generalsekretär, führend beim Aufbau der Gewerkschaft National Union of Mineworkers in den 80er Jahren, jetzt Vorsitzender eines Dienstleistungskonzerns;
  • Fidel Ramos (Philippinen), ehem. Präsident der Philippinen, davor hoher Offizier in der philippinischen Armee, heute Vorsitzender der Ramos Peace and Developement Foundation;
  • Cornelio Sommaruga (Schweiz), ehemals u.a. Präsident des ICRC (Internationales Komitee vom Roten Kreuz), Staatssekretär im schweizerischen Aussenwirtschaftsamt [5] und stellv. Vorsitzender der EFTA (Europ. Freihandels-Vereinigung), heute u.a. Präsident der Caux-Stiftung für Moralische Wiederaufrüstung;
  • Eduardo Stein Barillas (Guatemala), ehem. Guatemaltekischer Außenminister und Vorsitzender der OAS (Organisation Amerikanischer Staaten), heute UNDP-Berater in Panama;
  • Ramesh Thakur (Indien/Kanada), Vizerektor der United Nations University (Tokio), zuvor bereits Professor in Neuseeland und Australien, später als Vorsitzender des Peace Research Center der Australischen Nationaluniversität in Canberra Teilnahmer an der Atomwaffensperrvertrags-Überprüfungs- und Verlängerungskonferenz sowie Protagonist des Atomwaffen-Teststoppvertrags und der Internationalen Kampagne zur Ächtung der Landminen.
Diesen Kommissionsmitgliedern wurde vom kanadischen Außenminister ein Beirat aus 15 aktuellen und ehemaligen Ministern zur Seite gestellt, um die realpolitische Anbindung der Arbeit zu gewährleisten.

Beiden Gremien ist gemeinsam, dass in ihnen praktisch ausschließlich Mitglieder gesellschaftlicher Eliten vertreten sind, Süd-Vertreter gemessen am Bevölkerungsanteil der Dritten Welt unterproportional und Frauen massiv unterproportional, Chinesen sind gar nicht vertreten.

Der Öffentlichkeit vorgestellt wurde der Bericht dann wie geplant bei der 56. Vollversammlung der Vereinten Nationen im Herbst 2001. Allerdings bestimmten dort die kurz zuvor erfolgten Anschläge auf das World Trade Center und das Pentagon die Debatte, sodass die Präsentation nicht die ursprünglich erhoffte Resonanz fand. Dies hat sich bisher nicht wesentlich geändert. Vielmehr ist der Bericht Thema auf Tagungen von Staatschefs und Geostrategen, bei der UNO und der EU. In die Öffentlichkeit sind seine Ergebnisse aber bisher kaum gelangt [6].

Dabei ist der Bericht es durchaus Wert, von einer breiteren Öffentlichkeit wahrgenommen zu werden. Denn zum einen haben seine Thesen und Argumente trotz dem Gesagten immer mehr Einfluss auf die reale Politik. Und zum anderen zielt der Bericht auf eine tiefgreifende faktische Veränderung des Völkerrechts:

Der Ansatz der Kommission (Kap. 2)

„The Responsibility to Protect“ ist der Versuch, ein bisher im Völkerrecht nicht existierendes „Recht zur humanitären Intervention“ zu etablieren: Ein Recht, ja sogar eine Verpflichtung, das völkerrechtliche Kernprinzip der staatlichen Souveränität – unter ganz bestimmten Bedingungen – auszusetzen, um die Grenzen von Staaten übertreten und militärisch auf ihrem Territorium und auch gegen ihre Regierung intervenieren zu können. Erreicht werden soll dies mit Hilfe einer Umdefinition des Begriffes der nationalen Souveränität, zB. mittels mehrheitlich beschlossener Resolution durch die UN-Vollversammlung (s. Schluß-Abschnitt: Der Weg zur Implementierung des ICISS-Ansatzes).

Zentrales Argument des ICISS-Ansatzes ist die schon im Titel formulierte und immer wieder im Mittelpunkt aller Überlegungen des Berichtes stehende „Verantwortung zu beschützen“ – also die Verantwortung eines Staates für Schutz und Wohlergehen seiner Bevölkerung. Diese Verantwortung resultiere, so die Kommission, direkt aus der Existenz der staatlichen Souveränität, und sie liege folglich auch in erster Linie bei dem Staat, in dessen souveränen Staatsgebiet die jeweilige Bevölkerung lebt.

Für den Fall aber, dass die Bevölkerung eines Landes einem großen Leid ausgesetzt ist, sei es als Resultat eines internen Krieges, eines Aufstandes, Unterdrückung oder des „Versagen des Staates“[7] in seiner ebenfalls postulierten Versorgungsfunktion, und dieser Staat gleichzeitig unwillig oder nicht in der Lage ist, dieses Leid zu beenden, ist die internationale Staatengemeinschaft gefragt.
Das Prinzip der staatlichen Souveränität und der damit verbundenen Garantie der Unverletzlichkeit des staatlichen Territoriums weicht nach den Vorstellungen der Kommission dieser Verantwortung.
Wobei diese im Wesentlichen aus drei Teilverantwortlichkeiten besteht, aus denen sich dann auch die konkreten Handlungsschritte ableiten lassen:

1. Die Verantwortung zu Verhüten (Responsibility to Prevent, Kap. 3)

„The need to do much better on prevention, and to exhaust prevention options before rushing to embrace intervention, were constantly recurring themes in our worldwide consultations, and ones which we wholeheartly endorse.”[8]
Diese erste Verantwortung zielt auf die Gründe und Ursachen von länderinternen Konflikten und anderen von Menschen ausgelösten Krisen oder die Auswirkungen von Katastrophen, die die Existenz und das Wohlergehen der Bevölkerung gefährden. Auch diese Verantwortung liegt zuerst in den Händen der souveränen Staaten.

Die Basis der Konfliktprävention bildet nach Auffassung der Kommission dabei die Chancengleichheit für alle Einwohner, die Zurechnungsfähigkeit staatlichen Handelns und die Gewährung der Menschenrechte. Auch die Förderung von sozialem und ökonomischem Fortschritt und die gleiche Verteilung von Ressourcen gelten als Schlüssel für eine erfolgreiche Konfliktprävention.

Von der Kommission wird auch bemerkt, dass eine effektive Prävention von Konflikten ohne internationale Unterstützung nicht möglich sein kann. Als besonderes Problem dabei wird die ökonomische Situation vieler Staaten gesehen, die während des Kalten Krieges entstanden sei: Die Verschuldung habe hohe Belastungen auf die Staaten geladen und gravierende soziale Unterschiede innerhalb der Staaten sowie die daraus resultierende Unfähigkeit der Staaten, eigene Ressourcen zu mobilisieren, entstehen lassen.

Auch auf die Ungleichbehandlung von Staaten im internationalen Handel und die ungebrochene Vormachtsstellung der Industrienationen wird als Problem beschrieben:
„The Trade policies applied by many richer industrialized countries unfairly disadvantaging or restricting access to markets, together with the terms of trade being experienced by many developing countries, have not made any easier the reduction of that dept burden, or the capacity to meet the social and economic developement needs of their populations.“[9]

Als besonders wichtiges Element der Prävention wird die Früherkennung von Konflikten angesehen. Dabei wird hervorgehoben, dass in einer ersten Phase besonders NGOs wie Amnesty International, Human Rights Watch oder die International Crisis Group ihre Aktivitäten dahingehend ausweiten sollten, dass sie frühzeitig vor entstehenden Konflikten warnen. Die nötigen logistischen und analytischen Fähigkeiten innerhalb der UN seien momentan nicht vorhanden und könnten wohl auch in der nächsten Zeit nicht geschaffen werden, so dass das Gewicht auch in näherer Zukunft auf den NGOs liegen müsse. Ein eigener Informationsdienst, der direkt an den Generalsekretär berichtet, soll aber angestrebt werden.

Die konkreten Maßnahmen, die jeweils ergriffen werden sollten, unterteilt die Kommission in zwei Typen:
  • Anstrengungen zur Konflikt-Ursachen-Prävention (Root Causes Prevention Efforts);
  • Anstrengungen zur direkten Kriegsverhütung (Direct Prevention Efforts) [10].
1.1. Die Root Cause Prevention Efforts:

Die Notwendigkeit der Bekämpfung der tieferen und längerfristigen Ursachen von Konflikten (Root Causes) begründet die Kommission mit Artikel 55 der UN-Charta, der u.a. die Lösung von wirtschaftlichen, sozialen und Gesundheitsproblemen ausdrücklich anmahnt: “… explicitly recognizes that solutions to international ecomomic, social, health and related problems; international, cultural and educational cooperation; and universal respect for human rights are all essential for ‘the creation of conditions of stability and well-being which are necessary for peaceful and friendly relations among nations’.” [11] Aufgabe der Vereinten Nationen ist demnach primär, stabile Verhältnisse zu schaffen, die als Grundlage für das friedliche Zusammenleben von Nationen gesehen werden. Armut, Repression und ungleiche Verteilung von Ressourcen würden allgemein zunehmend als Ursachen anerkannt, ohne deren Berücksichtigung die Entstehung bewaffneter Konflikte nicht verstanden werden könne: „There is a growing and widespread recognition that armed conflicts cannot be understood without reference to such ‚root’ causes as poverty, political repression, and uneven distribution of resources.”[12]

Als konkrete Handlungsdimensionen, die sich aus diesen Grundbedingungen ableiten lassen, nennt die Kommission folgende Kernpunkte zur Vermeidung von Konflikten:
  • Die politischen Bedingungen und Mängel (political needs and deficiencies): Existenz demokratischer Institutionen, Gewaltenteilung, Vertrauensbildung zwischen verschiedenen Gruppen einer Gesellschaft, Pressefreiheit, Rechtstaatlichkeit etc.
  • Bekämpfung ökonomischer Mängel (tackling economic deprivation): Entwicklungshilfe und Unterstützung, bessere Handelsbedingungen und ein größerer Zugang zu externen Märkten, ökonomische und Strukturreformen, technische Hilfe und die Stärkung von Aufsichtsinstitutionen. Die Überlegung, daß diese Strukturreformen gerade für die prekäre ökonomische Situation der Staaten verantwortliche sein können, wird dabei allerdings nicht angestellt!
  • Stärkung des Rechtsschutzes (strengthening legal protection): Unterstützung des Justizsystems, Unabhängigkeit der Justiz, Minderheitenschutz und die Unterstützung von Organisationen, die sich für eine Stärkung der Menschenrechte einsetzen.
  • Reformen von Militär und staatlichem Sicherheitsapparat (reforms to the military and other state security services): verbesserte Ausbildung und Unterrichtung des Militärs, Reintegration von ehemaligen Kämpfern, Stärkung der zivilen Kontrollmechanismen bis zum Verbot von Landminen und der Kontrolle der Verbreitung von leichten Waffen (light weapons).
1.2. Direct Prevention Efforts

Die Maßnahmen zur direkten und akuten Kriegsverhütung (Direct Prevention Efforts) beinhalten die gleichen Dimensionen wie die Root Causes Prevention Efforts, sie unterscheiden sich allerdings in der Wahl der Mittel und ihrer schnelleren Verfügbarkeit sowie der angestrebt kürzeren Laufzeit:
  • Politische und diplomatische Maßnahmen (political and diplomatic direct prevention measures) beinhalten sowohl das direkte Aktivwerden des Generalsekretärs, als auch Fact Finding Missions, Appelle, Mediationen und im negativen Sinne Sanktionen, diplomatische Isolation, das Aussetzen von Mitgliedschaft in internationalen Organisationen und Reisebeschränkungen.
  • Ökonomische Direktmaßnahmen (Economic Direct Prevention Measures) können auf der positiven Seite das Versprechen neuer Investitionen, das Versprechen besserer Handelsbedingungen sein. Beachtet werden soll aber, daß nicht etwa das Gegenteil bewirkt wird: „Special care is required to ensure that such assistance helps to prevent or alleviate conflict issues, and does not exacerbate them.”[13] Im Negativen sollen diese Maßnahmen Handelssanktionen, den Rückzug von Investitionen oder der Unterstützung von IMF oder Weltbank beinhalten können.
  • Rechtliche Maßnahmen (measures of a legal nature): Das Angebot zu vermitteln oder Schlichtungsinstanzen einzusetzen, die Etablierung des ICC (International Criminal Court = Internationaler Strafgerichtshof), von Kriegsverbrechertribunalen etc.
  • Die militärischen Maßnahmen (measures of a military nature) sollen die am weitgehendsten beschränkten sein, „but nontheless important to mention“[14]. Präventive Mobilisierung von Truppen bis zur „use of force“, die aber immer gut überdacht sein soll und immer als das letzte Mittel gebraucht werden soll: „Intervention should only be considered when prevention fails.“[15]
Alle diese Mittel gelten als Gewaltprävention. Das heißt, sie sind dazu gedacht, den Konflikt zu beenden oder seine Entstehung zu verhindern. Dies geschieht auf der einen Seite dadurch, dass Ressourcen wie Waffen und finanzielle Mittel entzogen werden, aber auch Maßnahmen der friedliche Beilegung von Konflikten angestrebt werden. Das erfordert vielfach das Einverständnis des betroffenen Staates. Dieses ist bei der Responsibility to Prevent entweder vorhanden oder soll durch die beschriebenen Maßnahmen erreicht werden.

Wenn der Staat aber nicht willens oder in der Lage ist, auf die Anforderungen zu reagieren, präventive Maßnahmen also nicht greifen oder nicht zugelassen werden, soll nach der Vorstellung der Kommission aus der Verantwortung zu Verhüten die Verantwortung zu Reagieren erwachsen.

2. Die Verantwortung zu reagieren (Responsibility to React, Kap. 4)

„When preventive measures fail to resolve or contain the situation and when a state is unwilling to redress the situation, then interventionary measures by other members of the broader community of states may be required. These coercive measures may include political, economic or judical measures, and in extreme cases - but only extreme cases - they may also include military action.”[16]

Die Kommission stellt in ihren Überlegungen der Souveränität der Staaten die universelle und vor allem auch individuelle Geltung der Menschenrechte gegenüber und kommt zu dem Schluss, dass die staatliche Souveränität vor allem die Sicherung der individuellen Menschenrechte zum Ziel hat – der sie somit letztlich Vorrang vor der staatlichen Souveränität gibt. Woraus für die Kommission folgt, dass, wenn schwere Menschenrechtsverletzungen in einem Staat begangen werden, die Souveränität ihren Zweck nicht mehr erfüllt und somit dem Staat nicht mehr zusteht. Die im Bericht postulierte Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung geht dann auf die internationale Staatengemeinschaft über.

Präferenz: nicht-militärische Reaktionen

Die Reaktion der Staatengemeinschaft soll sich dabei an den Bedürfnisse der Menschen orientieren, die in Not sind. Auch die Wahl der zu treffenden Mittel ist daran zu orientieren. Folglich soll oberstes Ziel immer die Vermeidung von Interventionen sein – davon ausgehend, dass Interventionen immer auch ein Unheil für die Bevölkerung darstellen. Das Selbstbestimmungsrecht der Staaten als “hohes Gut” soll nur in Ausnahmefällen außer Kraft gesetzt werden.

Als Möglichkeiten für Reaktionen auf einer niederen Stufe, die immer an erster Stelle stehen sollen, werden verschiedene Arten von Sanktionen genannt. Im einzelnen sind das, getrennt nach möglichen Eingriffsbereichen:
  • militärisch: Waffenembargos, Beendigung von militärischen Unterstützungs- und Ausbildungsprogrammen;
  • ökonomisch: finanzielle Sanktionen, Abschneiden von Einkünften von Rebellenbewegungen, terroristischen Organisationen, etc. Einkommensquellen wie Öl, Diamanten und Drogen blockierenen;
  • politisch und diplomatisch: Beschränkungen diplomatischer Repräsentation, Reisebeschränkungen, Ausschluss aus oder Nichtaufnahme in internationale Organisationen.
Seinen Schwerpunkt legt der Report bei den Bedingungen, die gelten sollen, wenn zu dem vorgesehenen letzten Mittel (last resort) gegriffen werden soll: der militärischen Intervention auf das Gebiet des betreffenden Staates. Für diesen Fall werden Verfahrensweisen, Bedingungen und Ausschlusskriterien im einzelnen Beschrieben:

„Last Resort“: militärische Intervention

Die Entscheidung, in einen souveränen Staat mit militärischen Mitteln zu intervenieren, darf nach der Auffassung der Kommission nur in „extreme and exceptional cases“[17] erfolgen, da damit ja zweifellos das in der UN Charta stehende Selbstbestimmungsrecht der Nation außer Kraft gesetzt wird. Die Wichtigkeit dieser bestehende Souveränität als Schutz vor Übergriffen aufgrund von ethnischen, kulturellen oder politischen Gründen wird von der Kommission zwar benannt, aber hinter die neue Verantwortung zum Schutz der individuellen Menschenrechte in definierten Situationen zurückgestellt:

„The non-interference rule not only protects states and governments: it also protects people and cultures, enabling societies to maintain the religious, ethnic and civilizational differences that they cherish.“ (…) “Yet there are exceptional circumstances in which the very interest that all states have in maintaining a stable international order requires them to react when all order within a state has broken down or when conflict and repression are so violent that civilians are threatened with massacre, genocide or ethnic cleansing on a large scale.”[18]

Die Kommission betont in ihrem Bericht allerdings, dass die Hürden für eine militärische Intervention sehr hoch angesetzt sein sollten. Zwingende Voraussetzung dafür müsse sein, dass die in dem betreffenden Staat stattfindende Entwicklung eine deutliche und akute Gefahr für die internationale Sicherheit darstellt, oder aber massive Menschenrechtsverletzungen stattfinden.

Zur genaueren Abgrenzung hat die Kommission sechs Kriterien für eine militärische Intervention erarbeitet:

a. Das sogenannte “Schwellenkriterium“: Der “gerechte Grund“ (Just Cause)

Als wichtigstes und daher “Schwellenkriterium” (Threshold Criteria) für eine Militärintervention wird ein “gerechter Grund” gefordert. Dieser sei aber nur bei zwei Sorten von Ereignissen erfüllt:

„In the Commission’s view, military intervention for human protection purposes is justified in two broad sets of circumstances, namely in order to halt or avert:
  • large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product either of deliberate state action, or state neglect or inability to act, or a failed state situation, or
  • large scale “ethnic cleansing” actual or apprehended, whether carried out by killing, forced expulsion, acts of terror or rape.”[19]
Eine militärische Intervention darf also nur stattfinden,
  • wenn es sich um die akute Bedrohung des Lebens einer großen Anzahl von Menschen handelt und der Staat nicht willens oder in der Lage ist, einzugreifen,
  • oder wenn in großem Umfang ethnische Säuberungen stattfinden.
Dies schließt für die Kommission folgende Szenarien mit ein:
  • Eine große Anzahl bedrohten menschlichen Lebens oder sogar eine große Anzahl getöteter Menschen, sei es durch Aktivitäten oder Unterlassen des Staates oder Völkermord;
  • ethnische Säuberungen, die in einem großen Umfang stattfinden;
  • Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen nach der Genfer Konvention, die eine große Anzahl Getöteter zur Folge haben oder haben werden;
  • das Kollabieren eines Staates und die Befürchtung eines massenhaften Verhungerns oder Bürgerkrieges;
  • große Natur- oder Umweltkatastrophen, wenn der Staat unfähig oder nicht willens ist, zu helfen und eine große Anzahl Menschenleben bedroht sind oder getötet wurden.
Dabei ist es wie erwähnt unerheblich, ob die Gewalt von staatlicher oder nicht staatlicher Seite ausgeht und ob die Gewalt innerhalb von Staaten oder über Grenzen hinweg stattfindet.

Die Belege für eine eingetretene Situation, die ein Eingreifen rechtfertigt, sollten am besten von einer unabhängigen, nichtstaatlichen Quelle kommen. Ein Kandidat dafür wäre das ICRC (Internationales Komitee vom Roten Kreuz) – das sich aber bereits explizit geweigert hat, eine solche Aufgabe zu übernehmen, da dies schwere Auswirkungen auf seine Rolle als anerkannt neutrale Hilfsorganisation hätte. Die Beschaffung von Informationen ist laut ICISS schwierig, daher müsse im Notfall auf Berichte nicht nur von UN-Gremien, sondern vor allem auch von NGOs zurückgegriffen werden.

Keine Gründe für Militärinterventionen sind der Kommission zufolge Vorfälle, die dieses Ausmaß nicht annehmen, wie beispielsweise rassistische Diskriminierung, systematische Verhaftungen oder die Unterdrückung politischer Opposition. Dies kann zwar Sanktionen nach sich ziehen, rechtfertigt aber keine militärische Intervention. Auch ein Militärputsch oder das Verlangen einer Bevölkerung nach demokratischen Reformen ist kein ausreichender Grund.

Ein anderer Fall ist der Einsatz militärischer Gewalt, um eigene Staatsbürger aus fremden Gebiet zu retten. Auch dies ist kein Grund für eine humanitäre Intervention, jedoch für die Kommission ein durch Artikel 51 der UN Charta gedecktes Recht. Gleiches gilt für den Einsatz militärischer Gewalt als Antwort auf terroristische Angriffe.

Es folgen vier weitere Kriterien, die erfüllt sein müssen. Zusammen sollen sie nach dem Willen der ICISS-Autoren die Fälle für den Einsatz militärischer Gewalt strikt eingrenzen:

b. Die „aufrichtige Absicht“ (Right Intention):

„The primary purpose of the intervention must be to halt or avert human suffering.“[20] Die Veränderung von Grenzen, das Verlangen nach Selbstbestimmungsrecht einzelner Bevölkerungsteile, oder ein angestrebter Regimewechsel können also keine zulässige Voraussetzung sein.

Um zu vermeiden, dass die Intervention als durch die Interessen eines anderen Landes geleitet angesehen wird, sollten diese Interventionen möglichst multilateral beschlossen und von einer Koalition von mehreren Ländern durchgeführt werden. Auch soll Rücksicht auf die öffentliche Meinung in den betroffenen Regionen genommen werden, um eine solchen Eindruck möglichst zu vermeiden.

Der Bericht stellt aber auch fest, dass es durchaus sein kann, dass bei einer Intervention auch die Interessen eines intervenierenden Staates berührt sind: „Apart from economic or strategic interests, that self interest could, for example, take the understandable form of a concern to avoid refugee outflows, or a haven for drug producers or terrorists, developing in one´s neighbourhood.”[21]

Als Problem werden diese Interessen freilich nicht gesehen, da beispielsweise das Vermeiden von Flüchtlingsströmen oder von terroristischen Aktivitäten im Interesse aller Nationen sei.

c. Der letzte Ausweg (Last Resort):

„Every diplomatic and non-military avenue for the prevention or peaceful resolution of the humanitarian crisis must have been explored.“[22]
Nur wenn die Verantwortung zum Verhüten des Konfliktes vollständig ausgeschöpft worden ist, kann die Verantwortung zum Handeln greifen und eine Intervention rechtfertigen.

d. Verhältnismäßigkeit (Proportional Means):

„The scale, duration and intensity of the planned military intervention should be the minimum necessary to secure the humanitarian objective in question.“[23]
Dabei ist ein Hauptanliegen, dass die Auswirkungen einer Intervention auf das politische System des Staates möglichst gering gehalten werden und lediglich in dem Maße beeinträchtigt werden, wie es das Erreichen des Zieles notwendig macht. Die Maßgaben des humanitären Völkerrechts müssen dabei vollständig eingehalten werden.

e. Angemessene Zukunftsperspektive (Reasonable Prospects):

„Military action can only be justified if it stands a reasonable chanche of success, that is, halting or averting the atrocities or suffering that triggered the intervention in the first place. Military action is not justified if actual protection cannot be achiewed, or if the consequences of embarking upon the intervention are likely to be worse than if there is no action at all.”[24]

Eine militärische Maßnahme setzt demnach voraus, dass sie eine hohe Aussicht auf Erfolg hat. Wenn diese Erfolgsaussicht nicht mit einer gewissen Sicherheit gegeben ist, oder falls sogar die Gefahr besteht, dass sich die Situation der Bevölkerung durch den Einsatz der Gewaltmittel noch verschlechtert, ist ein Militäreinsatz ausgeschlossen.

3. Die Verantwortung zum Wiederaufbau (Responsibility to Rebuild, Kap. 5) „The responsibility to protect implies the responsibility not just to prevent or to react, but to follow through and rebuild.”[25]

Der Verantwortung zum Handeln folgt die Verantwortung zum Wiederaufbau. Dies beinhaltet das Zur-Verfügung-Stellen von aller möglichen Hilfe beim Wiederaufbau von zerstörter Infrastruktur und bei der Versöhnung ehemals verfeindeter Gruppen. Die Verantwortung zum Schutz endet also nicht bei der militärischen Intervention, sondern beinhaltet auch den Wiederaufbau, die Schaffung eines dauerhaften Friedens und nachhaltiger Entwicklung, sowie die Etablierung der sogenannten „Good Gouvernance“. Als konkrete Maßnahmen werden das Rückgängigmachen von ethnischen Säuberungen, die Entwaffnung und Wiedereingliederung von Kombattanten in die Zivilgesellschaft genannt.

Die Frage der Entscheidungsinstanz (The Question of Authority, Kap. 6)

In der UN-Charta sind die Bedingungen, unter denen Gewalt als Mittel autorisiert werden kann, geregelt. Dies sind im Wesentlichen Artikel 42 und 51. Als einzige hierzu befugte Instanz wird der Weltsicherheitsrat genannt.

In Artikel 42 heißt es, der Sicherheitsrat “may take such action by air, sea or land forces as may be nacessary to maintain or restore international peace and security”. Er kann also den Einsatz militärischer Gewalt erlauben, um den Frieden zu sichern oder Wiederherzustellen und Aggressionen, die geeignet sind, den Weltfrieden zu stören, zu beenden.

Artikel 51 erlaubt den Einsatz militärischer Gewalt als „the inherit right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs against a Member of the UN“: das sogenannte Selbstverteidigungsrecht eines Souveränen Staates, wenn er angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar bevorsteht.

Auch die Kommission sieht auf internationaler Ebene kein besser geeignetes Organ als den Sicherheitsrat zur Legalisierung von Interventionen. Es soll also versucht werden, vor jeder Intervention die Zustimmung des Sicherheitsrates zu bekommen, und letzterer soll sich dann auch in angemessener Weise mit der Situation auseinandersetzen und Lösungen suchen. Das heißt aber auch, dass, wenn der Sicherheitsrat sich nicht auf Maßnahmen einigen kann, auch andere Staatenzusammenschlüsse oder sogar einzelne Staaten zu militärischen Mitteln greifen können:

„In view of the Council´s past inability or unwillingness to fulfill the role expected of it, if the Security Council expressly rejects a proposal for intervention where humanitarian or human rights issues are significantly at stake, or the Council fails to deal with such a proposal within a reasonable time, it is difficult to argue that alternative means of discharging the responsibility to protect can be entirely discounted.”[26]

Die UN-Vollversammlung hätte, wenn sie Beschlüsse zu einem Eingreifen mit überwältigend großer Mehrheit treffen würde, ebenfalls eine herausragende Legitimation. Regionale Organisationen könnten eventuell sogar, wegen ihrer besseren Kenntnis des Kontextes oder der regionalen Besonderheiten, besser geeignet sein, Interventionen in ihrem Namen durchzuführen. Die Nicht-Legitimation dieser Organisationen beantwortet die Kommission mit der Frage, worin das größere Unrecht liege: im Übergehen des Sicherheitsrates oder in seiner Untätigkeit bei schweren Menschenrechtsverletzungen:

„It is the real question in these circumstances were lies the most harm: in the damage to international order if the Security Council is bypassed or in the damage to that order if human beings are slaughtered while the Security Council stands by.“[27]

Die operative Dimension (Kap. 7)

Hier finden sich – wieder gegliedert nach den zuvor definierten Stufen, beginnend mit der Verhütung, jedoch mit überwiegendem Schwerpunkt auf dem Komplex der militärischen Intervention – etliche Details zur Durchführung der zuvor reglementierten Handlungsoptionen, bis hin zum Übergangs auf eine zivile Verwaltung. Auf diese operative Ebene soll hier nicht näher eingegangen werden.

Wichtig ist allerdings wieder das Schlußkapitel, in dem die Kommission Vorschläge zur völkerrechtlichen Implementierung ihrer Forderungen macht:

Der Weg zur Implementierung des ICISS-Ansatzes (Kap. 8)

Im Schlusskapitel „The Responsibility to Protect – the Way Forward“ wird überlegt, wie die Hürde, die das in der UN-Charta niedergelegte Völkerrecht zum Schutz von Staaten gegen gewaltsame Übergriffe errichtet hat, nach den Vorgaben des Berichts überwunden werden kann. Der Bericht kehrt damit zu seinem Ausgangspunkt zurück: „... der Frage, ... Zwangs- und insbesondere militärische Maßnahmen gegen einen anderen Staat Staat zu ergreifen, um gefährdete Menschen in diesem anderen Staat zu schützen.“ Angesichts des in der UN-Charta zu dem o.g. Zweck unzweideutig formulierten Prinzips der nationalen Souveränität – gültig gleichermaßen für alle Staaten, ungeachtet ihrer Größe, ihres Reichtums oder ihrer Macht – freilich alles andere als ein Bagatellproblem. Trotz aller ausführlich in sieben Kapiteln formulierten Begründungen und Bedingungen.

In diesem letzten Kapitel ist der Bericht weniger detailiert als in den vorangehenden, schlägt aber doch einen sehr konkreten Mechanismus vor: Nachdem er den Begriff der staatlichen Souveränität dahingehend uminterpretiert hat, daß er zwingend an die Einhaltung der von der Kommission definierten Verantwortung des Staates geknüpft sei, seine Bürger zu beschützen („The Responsibility to Protect“ – s. Kapitel 2), soll die völkerrechtliche Implementierung beispielsweise dadurch erreicht werden, dass die UN-Vollversammlung dieser Definition per Resolution zustimmt.

Im Ergebnis würde diese „Neudefinition“ faktisch eine substantielle Änderung des bisherigen Völkerrechts bedeuten. Denn sein zentraler Schlüsselbegriff „staatliche Souveränität“ war dank seiner Eindeutigkeit bisher nie Gegenstand relevanter Auslegungsdebatten gewesen.

Diese Änderung über eine (die Bedeutung der Charta verändernde, aber selbst außerhalb der Charta stehende) Resolution der UN-Vollversammlung zu erreichen wäre ein ausgesprochener Kunstgriff. Denn es wäre natürlich wesentlich leichter, als die UN-Charta selbst anzutasten. Faktisch würde es sich allerdings um eine tiefgreifende Änderung ihres Sinngehaltes handeln – mit möglichen Konsequenzen in einer Dimension, die in der breiten Öffentlichkeit bisher noch nicht einmal ansatzweise diskutiert wurden.

Fußnoten
  1. Chesterman 2002, S. 2 “… your title really describes, what I was talking about: the fact that sovereignty implies responsibilities as well as powers; and that among this responsibilities, none is more important than protecting citizens from violence and war.”
  2. Internet-Adresse s. Literaturhinweise – dort in allen Weltsprachen gepostet
  3. Die Debatte wurde, wie Evans später (2003) resümierte „... stimuliert durch die hoffnungslos inadäquate Antwort auf die Massaker in Ruanda 1994 und in Bosnien ein Jahr später, sowie durch die Unfähigkeit des Weltsicherheitsrates, sich 1999auf eine Intervention im Kosovo zu einigen.”
  4. (Internationales Zentrum für Menschenrechte und demokratische Entwicklung)
  5. State Secretary for External Economic Affairs
  6. Die meiste Öffentlichkeit hatte vielleicht ein Disput zwischen Gerhard Schröder und Tony Blair, ob die Ergebnisse des Berichtes Eingang in ein Strategiepapier sozialdemokratischer Zukunftsperspektiven finden sollten, über den die Süddeutschen Zeitung berichtete (SZ von 13.07.2003)
  7. Der Begriff der „failing states“ oder „failed states“ nimmt inzwischen immer größeren Raum in der gesamten Interventionismus-Diskussion ein.
  8. ICISS 2001, S. 19
  9. ICISS 2001, S. 20
  10. Beachte die unschärfere Bedeutung des englischen „prevention“ i.Vgl. zum deutschen „Prävention“
  11. ICISS 2001, S. 22
  12. ebd., S. 22
  13. ICISS 2001, S. 24
  14. ebd., S. 25
  15. ebd., S. 25
  16. ICISS 2001, S. 29
  17. ebd., S. 31
  18. ICISS 2001, S. 31
  19. ebd., S. 32
  20. ICISS 2001, S. 35
  21. ebd., S. 36
  22. ebd., S. 36
  23. ebd., S. 37
  24. ICISS 2001, S. 37
  25. ebd., S. 39
  26. ICISS 2001, S. 53
  27. ebd., S. 55
Literatur:

Chesterman, Simon: Discussions at the Release of The Responsibility to Protect, International Peace Academy 2002; http://www.ipacademy.org/PDF_Reports/UNDIP-IPA.pdf

Evans, Gareth: Humanity did not justify this war; 14.05.2003; http://www.ccmep.org/2003%20Articles/051403humanity_did_not_justify_this_war.htm

ICISS (International Commission on Intervention and State Sovereignty): The Responsibility to Protect, Ottawa 2001; http://www.dfait-maeci.gc.ca/iciss-ciise/menu-en.asp

Süddeutsche Zeitung: Irak Debatte – Berlin bestreitet Konflikt mit London; 13.07.2003

* Helge von Horn, Root Causes – Projektkoordinator,
Christoph Krämer, IPPNW Deutschland
März 2004

Eine offizielle deutsche Fassung des Reports liegt bislang nicht vor, Übersetzungen der Zitate durch die Autoren dieser Übersicht.


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