„Die Sicherheit Deutschlands wird auch am Hindukusch verteidigt"

Afghanistan und die Folgen

Von Peter Strutynski *

Der ehemalige Verteidigungsminister Peter Struck hat mit seiner Auffassung, wonach die „Sicherheit Deutschlands auch am Hindukusch verteidigt“ werde, seiner Zeit beträchtlichen publizistischen Staub aufgewirbelt, in der Sache aber nur zum Ausdruck gebracht, was längst herrschende Meinung der politischen Klasse des Landes war. Die Äußerung selbst fiel in einer Pressekonferenz am 5. Dezember 2002, als Struck die Überarbeitung der „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ aus dem Jahr 1992 ankündigte, seine Konzeption zur Bundeswehrreform (mit dem Schwerpunkt „Verschlankung“) vorstellte und die großen Beschaffungsmaßnahmen vom Eurofighter über den Transporthubschrauber NH 90 bis zum Großraumtrans¬porter AIRBUS A 400M erläuterte. Sie alle sind Teil der Umrüstung der Bundeswehr zum Zweck ihrer Einsatzfähigkeit in Krisengebieten rund um die Welt.

Das Zitat, dass in der Folge zu einem der meist gebrauchten geflügelten Politikerworte wurde, stand am Ende einer langen Entwicklung, bei der sowohl der Sicherheitsbegriff als auch der Verteidigungsbegriff erweitert wurde und die Bundes-wehr einen völlig veränderten Auftrag erhielt. Parallel dazu wurde Afghanistan zum Exerzierfeld der neuen deutschen Außenpolitik und des gewandelten Sicherheits-verständnisses der Bundesregierung. Dass dabei alle im Grundgesetz von 1949 formulierten verfassungsrechtlichen Schranken und das geltende Völkerrecht über Bord geworfen wurden, soll im Folgenden umrissen werden.

Der politische Dammbruch: Paradigmenwechsel in der deutschen Sicherheitspolitik nach dem Ende des Ost-West-Konflikts

Bonner Republik

Die Dramatik der außen- und sicherheitspolitischen Wendung Deutschlands nach der Vereinigung kann nur vor dem Hintergrund der 40-jährigen Geschichte der Bonner Republik richtig gewürdigt werden. Obwohl die Adenauer-Regierung gegen den Willen großer Teile der kriegstraumatisierten Bevölkerung bereits in den 50er Jahren die entscheidenden Weichenstellungen für die Remilitarisierung der Bundesrepublik und ihren Eintritt in das westliche Militärbündnis NATO vorgenommen hatte, agierte die Bundesrepublik – jedenfalls aus heutiger Sicht – auf der weltpolitischen Bühne relativ gezähmt und zurückhaltend. Die unsägliche Hallstein-Doktrin, mit deren Hilfe die DDR unter internationale Quarantäne gestellt werden sollte, war fast das einzige Instrument einer eigenständigen (west-)deutschen Außenpolitik. Die Bipolarität und das atomare Patt der beiden Supermächte bestimmten das außenpolitische Koordinatensystem der Bundesrepublik. Dessen eine Achse enthielt die „unverbrüchliche Freundschaft“ mit den Vereinigten Staaten und die „transatlantische (NATO-)Partnerschaft“. Auf der anderen Achse entwickelte sich die ökonomische und politische Position des Landes innerhalb der Europäischen Gemeinschaft (später der EU), die jahrzehntelang zivil verstanden wurde.

Zeitenwende

Beides geriet nach dem Ende der Blockkonfrontation ins Wanken. Nicht dass nun die über die NATO vermittelten euro-atlantischen Beziehungen oder die über die EU vermittelte zivile Vergemeinschaftung in Frage gestellt worden wären. Aus der mit der deutschen Einigung verbundenen Wiederherstellung der vollen staatlichen Souveränität erwuchs aber doch die Möglichkeit, beiden Koordinaten eine zusätzliche Komponente hinzuzufügen: Die transatlantische Bindung unter der Hege-monie der USA erhielt mit einem erstarkenden europäischen Pfeiler ein internes Gegengewicht, und die Europäische Union sollte – unter maßgeblicher deutscher Initiative – seit Maastricht und Amsterdam um eine außen- und militärpolitische Dimension ergänzt werden. Die politische Klasse diskutierte in den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts vorwiegend über die Frage, wie aus einer gesicherten transatlantischen Deckung heraus die globale US-amerikanische Hegemonie zugunsten einer gleichberechtigten Triaden-Konkurrenz aufgeweicht werden könnte. Jugoslawien hatte das Pech (die separatistischen slowenischen, kroatischen, bosnischen und albanisch-kosovarischen Kräfte das Glück), das erste Exerzierfeld für diesen im Verborgenen geführten Streit um eine europäische Mitsprache abzugeben. Der NATO-Krieg gegen Jugoslawien im Frühjahr 1999 war eine einzigartige Demonstration der militärischen Überlegenheit der USA – nicht gegenüber der jugoslawischen Armee, sondern gegenüber den anderen NATO-Partnern.

Die Beteiligung Deutschlands am völkerrechtswidrigen Jugoslawien-Krieg hatte eine Vorgeschichte, die mit der deutschen Einigung am 3. Oktober 1990 und damit inmitten der Ära Kohl begann. Im Wahlkampf 1998 wurden die beiden Spitzen-kandidaten von SPD und Grünen, Gerhard Schröder und Joschka Fischer, nicht müde, die „Kontinuität“ ihrer Außen- und Sicherheitspolitik im Falle eines Wahlsiegs von Rot-Grün zu betonen. In der Koalitionsvereinbarung des Jahres 1998 erhielt dieses Versprechen deutliche Konturen: „Die neue Bundesregierung wird die Grundlinien deutscher Außenpolitik weiterentwickeln“, hieß es dort in Kapitel XI und benennt neben der Fortsetzung des europäischen Einigungsprozesses „das Atlantische Bündnis als unverzichtbares Instrument für die Stabilität und Sicherheit Europas (...). Die durch die Allianz gewährleistete Mitwirkung der Vereinigten Staaten von Amerika und ihre Präsenz in Europa bleiben Voraussetzungen für Sicherheit auf dem Kontinent.“ Die „enge und freundschaftliche Beziehung zu den USA“ sei eine „unverzichtbare Konstante der deutschen Außenpolitik“.[1]

Zur Kontinuität gehörte auch die Fortführung einer Politik, die nach dem Ende der Bipolarität von zwei Schlagworten geprägt war: „Normalität“ und „größere Verant¬wortung“. Mit der deutschen Einigung sei die neue Bundesrepublik ein ganz „normaler“ Staat geworden, ohne besondere Privilegien, aber auch ohne jede Beschränkungen. Normalität wurde dabei vor allem außen- und militärpolitisch definiert. Da es zu den selbstverständlichen Merkmalen „normaler“ souveräner Staaten gehöre, eigene Streitkräfte zu unterhalten und mit ihnen ggf. auch Kriege zu führen, müsse man sich künftig an „exterritoriale deutsche Militäreinsätze“ gewöhnen. Als normal oder allgemein üblich wurde ausgegeben, was andere „normale“ Staaten etwa im Rahmen der NATO – seltener: im Rahmen der UNO – an „Frieden erzwingenden“ (peace enforcement) oder „Frieden sichernden“ (peace keeping) Maßnahmen bereits praktizierten: Im Golfkrieg 1991, in Somalia 1992-1994 und schließlich auf dem Balkan seit 1994/95. Die Intensität der deutschen Beteiligung an solchen Interventionen wurde schrittweise gesteigert von einer rein finanziellen Unterstützung (Golfkrieg) über die Bereitstellung von Aufklärungs¬kapazitäten (AWACS-Einätze in der Adria) bis zur Verfügungstellung von Tornado-Kampfjets (Bosnien) und schließlich der aktiven Beteiligung an Kampfeinsätzen (Kosovo).

Zuvor jedoch mussten die politischen und juristischen Fundamente geändert bzw. neu interpretiert werden, die einer Beteiligung der Bundeswehr an Auslands-einsätzen zu anderen als zu Verteidigungszwecken im Weg standen.

Das Grundgesetz

Jahrzehntelang herrschte in der Bundesrepublik Deutschland Konsens darüber, dass das Bonner Grundgesetz Militäreinsätze der Bundeswehr außerhalb eines relativ eng definierten Rahmens nicht zulasse: Einmal war die Bundesrepublik zur Verteidigung ihres Staatsgebiets verpflichtet, zum anderen auf die Unterstützung der mit ihr in der NATO verbündeten Staaten innerhalb bestimmter geografischer Grenzen (Europa und Nordamerika nördlich des Wendekreises des Krebses, NATO-Vertrag Art. 6) verwiesen. Diese prinzipiell friedensorientierte und defensive Haltung findet ihren Niederschlag insbesondere in den folgenden Artikeln des Grundgesetzes:
  • 87a (1): "Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf."
  • 87a (2): "Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt."
  • 25: „Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundes¬rechtes. Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.“
  • 26 (1): "Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten, sind verfassungswidrig."
Dabei muss berücksichtigt werden, dass Artikel 26, in dem die Rolle Deutschlands aufgrund der Erfahrungen mit der Weimarer Republik und dem Faschismus grund¬legend neu definiert wird, bereits seit 1949 im Grundgesetz enthalten ist, während die Bestimmungen des Artikels 87a erst 1956 neu in die Verfassung aufgenommen wurden, um die Gründung der Bundeswehr (ab 1956) verfassungsrechtlich vorzubereiten. Das Friedensgebot des Artikels 26 ist nie verändert oder relativiert worden und besitzt eine starke Bindungswirkung auf die Außen- und Sicherheits¬politik der Bundesrepublik. Im Parlamentarischen Rat, der das Grundgesetz 1948/49 abschließend beriet, gab es über die Stoßrichtung dieser Verfassungsbestimmung keinen Dissens. Gestritten wurde lediglich darüber, ob man "Angriffskrieg" oder allgemeiner "Krieg" sagen sollte. In der dritten Lesung hatte sich dann die heute noch gültige Formulierung durchgesetzt.[2]

Klar definiert ist im Grundgesetz auch, was unter dem Begriff „Verteidigung“ zu verstehen ist. Hierüber gibt Art. 115a (1) Auskunft: „Die Feststellung, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht (Verteidigungsfall), trifft der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates. Die Feststellung erfolgt auf Antrag der Bundesregierung und bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.“ Diese sehr restriktive Bestimmung sollte dafür sorgen, bei der Feststellung des Verteidigungsfalles und damit des Kriegseintritts eine möglichst große Übereinstimmung im Parlament sowie in der Bevölkerung voraussetzen zu können.

NATO – Vom Verteidigungsbündnis zum globalen Interventionsbündnis

Die politischen Weichenstellungen für Auslandseinsätze der Bundeswehr sind nach der historischen Wende 1989/91 sukzessive vorgenommen worden. Die Römische Erklärung der NATO vom November 1991 enthielt bereits die strategische Neu¬orientierung des ursprünglich ebenfalls ausschließlich auf Verteidigung ausgelegten Militärbündnisses. Die Gefahr eines „großangelegten, gleichzeitig an allen europäischen NATO-Fronten vorgetragenen Angriffs“ sahen die NATO-Strategen als „praktisch nicht mehr gegeben“ an. Stattdessen erwüchsen dem Bündnis neue Sicherheitsrisiken, die „ihrer Natur nach vielgestaltig“ seien und „aus vielen Richtungen“ kämen. Und als Beispiele für solche neuen Risiken nannte das NATO-Dokument die „Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“, die „Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen“ sowie „Terror- und Sabotageakte“.[3]

Verteidigungspolitische Richtlinien der Bundeswehr

Die „radikalste Änderung der NATO-Strategie in ihrer Geschichte“ (so der damalige NATO-Generalsekretär Manfred Wörner) wurde auch zum Muster für die deutsche Sicherheitsdoktrin. Exemplarisch dokumentiert ist sie in den „Verteidigungspoli¬tischen Richtlinien“ Volker Rühes vom November 1992, die erst im Mai 2003 durch eine – inhaltlich kaum veränderte – Neuauflage ersetzt wurde. An die Stelle des traditionellen Bedrohungs-Szenarios des Kalten Kriegs und aufgrund des weitgehenden Fehlens „unmittelbarer Risiken“ (Kohl: „Deutschland ist von Freunden umzingelt“) rücken die „multidimensionalen und -direktionalen Risiken“ in den Mittelpunkt des Interesses – Risiken, die aufgrund ihrer Vagheit sehr beliebig definiert werden können. Unter diesen Verhältnissen „lässt sich Sicherheitspolitik weder inhaltlich noch geografisch eingrenzen“, und die Fähigkeit zur Verteidigung verliert an Bedeutung zugunsten eines „politischen und militärischen Krisen- und Konfliktmanagements im erweiterten geografischen Umfeld“[4]. Die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik werden vor diesem tendenziell globalen Bedrohungshintergrund aus der Sicht einer global operierenden Großmacht definiert: Verteidigung im NATO-Bündnis, Ausbau der europäischen Integration auch in militärischer Hinsicht, Förderung des Demokratisierungsprozesses in den Ländern Mittelost-, Südost- und Osteuropas, Absicherung weltweiter politischer, wirtschaftlicher, militärischer und ökologischer Stabilität, Aufrechterhaltung des freien Welthandels und des Zugangs zu strategischen Rohstoffen u.ä.m.

Weißbuch der Bundeswehr

Im „Weißbuch 1994“ des Verteidigungsministeriums taucht der imperiale Anspruch an verschiedenen Stellen in einem harmloseren Gewand auf: Die demokratische, freie und „wohlhabende“ Nation Deutschland prüfe ihren militärischen Beitrag im Rahmen von UNO-Einsätzen „vor dem Hintergrund deutscher Wertvorstellungen und Interessen“. Das Weißbuch der Bundesregierung von 1994, das nahtlos an die Verteidigungspolitischen Richtlinien anknüpft, ersetzt den Begriff der Verteidigung durch den weiter gefassten Begriff der „Krisenbewältigung“. Hierzu könnte - neben dem Einsatz verschiedener politischer Instrumente – „auch der Einsatz militärischer Mittel erforderlich werden“. Vorsorglich war auch in den Verteidigungspolitischen Richtlinien darauf hingewiesen worden, dass sich die Interessen Deutschlands „nicht in jedem Einzelfall“ mit denen der „Verbündeten und anderer Partner decken“.[5] Die Aufstellung und Bewaffnung von sog. Krisenreaktionskräften, sowohl im Rahmen der NATO als auch in der Bundeswehr als auch schließlich im Rahmen der Europä¬ischen Union haben das Profil der deutschen Streitkräfte bereits entscheidend in Richtung universeller Einsatzfähigkeit verändert, längst bevor die Verfassungsfrage rechtlich „geklärt“ wurde.

Der juristische Dammbruch: das Bundesverfassungsgerichtsurteil 1994

In einer hochproblematischen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 sind alle friedensorientierten Verfassungsgrundsätze bis zur Unkenntlich¬keit in eine allfällige Lizenz zum Kriegführen uminterpretiert worden.

Die Befürworter der Position, wonach ein Eingreifen „out of area“ bereits durch das Grundgesetz gedeckt sei, stützen sich vor allem auf Artikel 24 GG. Dort heißt es in Absatz 2: „Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegen¬seitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“ Die Leitsätze des BVerfG, die dem Urteil vom 12.07.1994 vorangestellt sind, beginnen mit eben diesem Grundgesetzartikel und sprechen in diesem Zusammenhang gar von einer „Ermächtigung“, die den Bund nicht nur berechtigt, einem System kollektiver Sicher-heit beizutreten, sondern auch der Bundeswehr die Möglichkeit zu Einsätzen gibt, „die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden“.

Nun sind die Vereinten Nationen – ähnlich auch die KSZE (heute: OSZE) – zweifellos ein „System kollektiver Sicherheit“. Ihm anzugehören hat aber keineswegs zur Folge, „Hoheitsrechte“ automatisch abzutreten. Hierzu bedarf es nationaler verfassungs¬rechtlicher und politischer Entscheidungen. Der Beitritt der Bundesrepublik zur UNO (1973) bedeutete zwar die Anerkennung ihrer Charta und die Übernahme von Rechten und Pflichten, die sich aus ihr für die Mitgliedsstaaten ergeben. Diese Rechte und Pflichten schließen aber eine automatische Überstellung von Streit¬kräften unter das UNO-Kommando ebenso wenig ein wie eine Beteiligung an sog. Blauhelm-Aktionen. Letztere sind in der UNO-Charta (1945) nicht einmal vorgesehen (sie haben sich sozusagen gewohnheitsrechtlich zu einem Instrument der UNO entwickelt). Erstere gibt es seither nur auf dem Papier: Nach Artikel 43, Absatz 1 der UNO-Charta „verpflichten sich“ zwar die Mitgliedsstaaten, „zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dadurch beizutragen, dass sie nach Maßgabe eines oder mehrerer Sonderabkommen dem Sicherheitsrat auf sein Ersuchen Streitkräfte zur Verfügung stellen (...).“ Und Absatz 2 und 3 desselben Artikels legen das Prozedere fest, nach dem diese Überstellung vonstatten gehen soll: Danach werden zwischen dem Sicherheitsrat und dem jeweiligen Staat „Abkommen“ geschlossen, in denen Zahl, Art und Bereitschaftsgrad der Streitkräfte sowie „die Art der Erleichterungen und des Beistands vorzusehen“ sind. (Art. 43,2)

Noch zentraler ist aber die Aussage in Absatz 3 des Artikels 43, weil er unmittelbar die deutsche Verfassungsdebatte betrifft. Hier heißt es: „Sie (die Abkommen, d. Verf.) werden zwischen dem Sicherheitsrat einerseits und Einzelmitgliedern oder Mitgliedergruppen andererseits geschlossen und von den Unterzeichnerstaaten nach Maßgabe ihres Verfassungsrechts ratifiziert.“ Damit können keineswegs nur die „Regularien“ bei der Ratifizierung gemeint sein; vielmehr geht es auch um eine inhaltliche Prüfung des Abkommens. Die Souveränität der Einzelstaaten genießt nach UNO-Charta ein sehr viel größeres Gewicht und Ansehen, als es uns die Politiker heute weismachen wollen. Aus der Mitgliedschaft in der UNO lässt sich keinesfalls eine bestimmte Art und Weise der militärischen Unterstützung bestimmter Aktionen des Sicherheitsrats ableiten. Darüber entscheiden vielmehr die souveränen Mitgliedsstaaten „nach Maßgabe“ ihres jeweiligen Verfassungsrechts. Und dies beschränkte die Bundesrepublik bislang auf eine rein defensive Rolle im Rahmen der NATO und im Sinne der reinen Territorialverteidigung.

Die Möglichkeit, nach Art. 24 GG staatliche Hoheitsrechte an ein System kollektiver Sicherheit abzutreten, kann indessen nicht bestritten werden. Die Ablösung nationalen Rechts durch internationale Regulierungen etwa im Rahmen der EU ist gängiges Beispiel für diese Befugnis. Die entscheidende Frage ist jedoch, ob es die sicherheitspolitische Orientierung des Grundgesetzes zulässt, bewaffnete Streitkräfte auch für Einsätze außerhalb des NATO-Gebiets und unabhängig vom Verteidigungs¬auftrag zur Verfügung zu stellen. Das BVerfG urteilt, das Grundgesetz (insbesondere der Art. 87a,2) „steht der Anwendung des Artikels 24, Absatz 2 Grundgesetz als verfassungsrechtliche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit nicht entgegen.“ (BVerfG, Leitsatz 2) Dies aber kann bezweifelt werden. Artikel 87a Absatz 2 ist erst 1968 im Zuge der verfassungs¬ändernden Notstandsgesetze in das Grundgesetz aufgenommen worden und bezog sich eindeutig und ganz ausschließlich auf den möglichen Einsatz der Bundeswehr im Inneren. So wurde neben dem „Verteidigungsfall“ der sog. „Spannungsfall“ konstruiert (Art. 80a), bei dessen Eintritt die Streitkräfte die Befugnis erhalten, „zivile Objekte zu schützen“, „Aufgaben der Verkehrsregelung wahrzunehmen“ oder andere „polizeiliche Maßnahmen“ durchzuführen (Art. 87a,3; auch hierzu ist übrigens eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag notwendig, siehe Art. 80a,1). Auch die gängigen Grundgesetzkommentare thematisieren bei der Behandlung von Art. 87a,2 ausschließlich dessen innenpolitische Zielrichtung.[6] Dennoch wird von teilweise denselben Staatsrechtlern und wohl auch von der Mehrheit der „Zunft“ die Ermächtigung aus 87a,2 zunehmend auch im Hinblick auf den internationalen Einsatz deutscher Soldaten im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit nach Art. 24,2 interpretiert.[7]

Das BVerfG hat nun nicht nur die Bahn frei gemacht für weltweite Einsätze im Rahmen der UNO. Es hat gleichzeitig den Verfassungsbegriff „System kollektiver Sicherheit“ (SKS) auf sehr eigenwillige Art definiert. Bisher war es herrschende Meinung gewesen, unter einem SKS eine globale (also die UNO) oder regionale (z.B. die KSZE) zwischenstaatliche Organisation zu verstehen, deren entscheidendes Merkmal darin besteht, „dass auch der mögliche Gegner in ihm vertreten und nicht von ihm ausgeschlossen ist.“. Diese Besonderheit unterscheidet ein SKS von der NATO, der WEU oder jedem beliebigen anderen Militärbündnis. Die Verfassungs-kommentare sind hierin aber nicht einheitlich: Während Mangoldt/Klein einen klaren Trennungsstrich zwischen der UNO und einer militärischen Allianz ziehen,[8] neigen Hamann/Lenz und Maunz/Dürig/Herzog [9] zu einer Gleichsetzung von UNO und NATO, allerdings unter der Annahme, bei der NATO handele es sich um ein ausschließlich defensives politisch-militärisches Bündnis („System kollektiver Selbstverteidigung“).

Der Parlamentsvorbehalt als die einzige Hürde, die einer Kriegsteilnahme entgegen¬stehen könnte, hat sich als vernachlässigbare Größe herausgestellt. Bei allen Kriegs¬entscheidungen der letzten Jahre gab es eine satte Mehrheit von über 90 Prozent im Bundestag – darüber darf die einzige knappe Entscheidung vom 16. November 2001 (Teilnahme am US-Krieg „Enduring Freedom“) nicht hinwegtäuschen, ging es doch hier wegen der Vermischung mit der Vertrauensfrage um ein rein taktisches Abstimmungsverhalten der Fraktionen.

Der Afghanistaneinsatz und der „Krieg gegen den Terror“

Die Bundesregierungen seit Kohl haben bei der jeweiligen Begründung für die ange¬ordneten Bundeswehreinsätze in der Regel humanitäre Notsituationen angeführt. Hilfe verkauft sich nun einmal besser als rein militärische Maßnahmen. Selbst der von keinem UN-Mandat gedeckte NATO-Krieg gegen Jugoslawien wurde noch als „humanitäre Intervention“ dargestellt, die einzig das Ziel verfolgte, einen angeblich geplanten Völkermord an den Kosovo-Albanern zu verhindern. Beim Afghanistan¬einsatz seit 2001 wurden die Grenzen zwischen „humanitärer Hilfe“ und Militärinter¬vention indessen völlig verwischt.

Der Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr war von Anfang an ein Zwitterwesen: Einerseits handelt es sich um den Krieg einer Koalition der Willigen unter Führung der USA mit dem Namen „Operation Enduring Freedom“ (OEF), im Gefolge des 11. September 2001. Zwar wurde erstmals der „Bündnisfall“ nach Art. 5 des NATO-Vertrags vor dem Anschlagshintergrund festgestellt – allerdings eher mit politischer als mit militärischer Motivation. Denn es handelt sich präzise betrachtet nicht um einen NATO-Krieg, auch wenn NATO-Staaten daran beteiligt sind. Die Ausrufung des NATO-Bündnisfalles dürfte vermutlich damit zu erklären sein, dass die NATO-Verbündeten politisch mit im Boot sitzen sollten, um eine mögliche Kritik am US-geführten Krieg von vornherein zu verhindern.

Andererseits handelt es sich um einen vom UNO-Sicherheitsrat beschlossenen Einsatz zur Unterstützung des neuen Regimes nach dem Fall der Taliban: Die ISAF-International Security Assistance Force, die mittlerweile von der NATO geführt wird.

A. Operation Enduring Freedom

Der OEF-Krieg begann am 7. Oktober 2001 mit großflächigen Bombenangriffen auf vermeintliche Ziele des Taliban-Regimes, das verdächtigt worden war, die Terroristen des 11. September ausgebildet und beherbergt zu haben. Eine erste Resolution des UN-Sicherheitsrats (UNO-Res. 1368 vom 12. September 2001) verweist in der Präambel auf das Recht auf „individuelle oder kollektive Selbstver¬teidigung“ gemäß Art. 51 der UN-Charta. Die Resolution enthielt indessen keinerlei ausdrückliche Vollmachten für militärische Handlungen; vielmehr behielt sich der Sicherheitsrat vor, „alle notwendigen Schritte“ einzuleiten. Die zweite Resolution (1373), sie wurde am 28. September 2001 verabschiedet, ging einen Schritt weiter und verpflichtete die Staatengemeinschaft u.a., notwendige Maßnahmen zu ergreifen, um die Finanzierung terroristischer Aktivitäten zu verhindern, Terroristen keinen Unterschlupf zu gewähren, die Lieferung von Waffen an Terroristen zu unterbinden, die Staatsgrenzen wirksamer zu kontrollieren und die Bewegungs¬freiheit von Terroristen einzuschränken. Beide Resolutionen wurden nach Maßgabe des Kapitels VII der UN-Charta verabschiedet. In diesem Kapitel ist eine gestufte Reihe verschiedener Maßnahmen zur Beilegung von Konflikten (von Verhandlungen über wirtschaftliche Sanktionen bis zu militärischen Maßnahmen) vorgesehen.

Eine ausdrückliche Ermächtigung zu militärischen Maßnahmen sah die Resolution 1373 indessen auch nicht vor. Dies hinderte die NATO nicht, am 5. Oktober zum ersten Mal in ihrer über 50-jährigen Geschichte den Bündnisfall auszurufen. In Art. 5 des Nordatlantik-Vertrags von 1949 heißt es:

„Die Parteien vereinbaren, dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren daher, dass im Falle eines solchen Angriffs jede von ihnen in Ausübung des in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder Parteien, die angegriffen werden, Beistand leistet (...)“.[10]

Nun soll hier nicht der Frage nachgegangen werden, ob die Angriffe auf die Zwillings¬türme und das Pentagon am 11. September „bewaffnete“ Angriffe im Sinne dieses Artikels waren. Wichtiger ist die Frage, ob sich die Koalition der Willigen unter US-Führung in diesem Fall überhaupt noch auf das Recht auf „kollektive Verteidigung“ nach Art. 51. UN-Charta berufen durfte, so wie es in Res. 1368 angedeutet war. Dieses verneint z.B. der Völkerrechtler Norman Paech [11]:

„(...) Akzeptiert (man) ein Selbstverteidigungsrecht, so begrenzt Art. 51 UN-Charta die Dauer dieses Rechts ausdrücklich auf die Zeit, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Ma߬nahmen getroffen hat’. In seiner Resolution vom 12. September hatte der Sicher¬heitsrat zunächst lediglich angekündigt, dass er alle notwendigen Schritte zur Beantwortung der Terroranschläge vom 11. September unternehmen und alle Formen des Terrorismus bekämpfen werde. Derartige Schritte hat der Sicherheitsrat dann in seiner Sitzung vom 28. September mit der Resolution 1373 beschlossen und konkrete Maßnahmen gegen die finanzielle Basis und logistische Unterstützung von Terroristen eingeleitet. Damit war zu jener Zeit bereits das Verteidigungsrecht der USA konsumiert (...).“[12]

B. ISAF

Den Einsatz der Bundeswehr im Rahmen von ISAF (International Security Assistance Force) begründete die Bundesregierung von Anfang an mit der Resolution 1386 des UN-Sicherheitsrats. Der Sicherheitsrat hatte am 20. Dezember 2001 erstmals einen sechsmonatigen Einsatz der ISAF beschlossen, um die afghanische Übergangsregierung beim Erhalt der Sicherheit in Kabul und den benachbarten Regionen zu unterstützen. Dem waren bekanntermaßen Verhand-lungen in Bonn vorausgegangen, in denen nach der gewaltsamen Niederwerfung des Taliban-Regimes durch den NATO-Krieg die Etablierung einer neuen Regierung unter Interimspräsident Karzai vereinbart wurde. Die einstimmig verabschiedete UNO-Resolution 1386 forderte die Mitgliedstaaten auf, Personal, Ausstattung und anderes Material für die ISAF-Truppe bereitzustellen und ermächtigte die aktiv beteiligten Staaten, alle nötigen Schritte zur Erfüllung des Mandats zu unternehmen. Ferner ruft der Sicherheitsrat alle afghanischen Bürger auf, mit der Truppe und allen relevanten zwischenstaatlichen und nichtstaatlichen Organisationen zu kooperieren. Er ermutigt die Nachbarstaaten und die anderen Mitgliedstaaten, die Truppe bestmöglich zu unterstützen, zum Beispiel durch Überfluggenehmigungen und Transiterleichterungen.[13]

Seither ist dieses UNO-Mandat halbjährlich - bzw. seit 2003 - jährlich erneuert und ausgeweitet worden. Insbesondere wurde die anfängliche Beschränkung auf die afghanische Hauptstadt Kabul aufgegeben (UNO-Res. 1510 vom 13. Okt. 2003) und das inhaltliche Mandat hinsichtlich militärischer Zwangsmaßnahmen erweitert (UNO-Res. 1536 vom 26. März 2004: „umfassende Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung aller bewaffneter Gruppen“). Schließlich wurde ISAF aufgefordert, mit der OEF „in enger Abstimmung (...) zu arbeiten“ (UNO-Res. 1563 vom 17. Sept. 2004).

Spätestens hier hatte die UN-Mission ISAF ihre völkerrechtliche Unschuld verloren. Ursprünglich angetreten, um in einer (vermeintlichen) Nachkriegssituation das neue Regime zu stabilisieren, das Land wieder aufzubauen, Flüchtlinge zu reintegrieren und demokratische Institutionen zu schaffen, wurde ISAF im Laufe der Zeit zu einer Krieg führenden Truppe. Am deutlichsten wurde dies in der UNO-Resolution 1589 vom 24. März 2005, worin die Regierung in Kabul aufgefordert wurde, „mit Unterstützung der internationalen Gemeinschaft, namentlich der Koalition der Operation Dauerhafte Freiheit und der Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe, im Einklang mit den ihnen jeweils zugewiesenen und sich verändernden Verantwortlich¬keiten, auch weiterhin gegen die Bedrohung der Sicherheit und Stabilität Afghanistans vorzugehen (…)“. ISAF wird von der NATO geführt und faktisch werden ISAF und OEF immer weiter miteinander verbunden. ISAF operiert nun in allen Landesteilen Afghanistans, also auch im besonders unsicheren Süden und Osten. Grundlage hierfür war Resolution 1659 vom 15. Februar 2006, worin begrüßt wird, „dass sich die NATO auch weiterhin darauf verpflichtet, die Internationale Sicher¬heitsbeistandstruppe (ISAF) zu führen“, und „dass die NATO einen revidierten Einsatzplan verabschiedet hat, der die weitere Ausweitung des Einsatzes der ISAF in Afghanistan, eine engere operative Synergie mit der Operation ‚Dauerhafte Freiheit’ (...) ermöglicht“.

Auch was den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan betrifft, kann also keine Rede mehr davon sein, dass der Schwerpunkt des Engagements auf dem zivilen Aufbau des Landes liegt. Die deutschen ISAF-Truppen im Norden des Landes (bis zu 3.000 Soldaten) waren bislang zwar vornehmlich zum Schutz ziviler Wiederaufbau¬programme vorgesehen: 2003 wurde der deutsche Einsatz auf die Bildung eines Provincial Reconstruction Teams (PRT) zur Unterstützung des wirtschaftlichen, politischen und sozialen Wiederaufbauprozesses in Kunduz (Nordafghanistan) konzentriert. Wenig später kam ein weiteres PRT in Feyzabad im Nordosten hinzu. Im September 2005 beschloss der Bundestag bei seiner routinemäßigen Verlängerung des ISAF-Einsatzes, dass dieser Einsatz auf Anforderung von Seiten der NATO zeitlich beschränkt auch in anderen Landesteilen stattfinden könne. Die Entsendung zusätzlicher Tornado-Aufklärungsflugzeuge, die im März 2007 beschlossen werden soll, unterliegt keiner räumlichen Begrenzung mehr. Auch der ISAF-Teil des deutschen militärischen Engagements in Afghanistan wird zum Kriegs¬einsatz und ähnelt dem mit ISAF verquickten Kampfeinsatz im Rahmen von OEF. Hierzu stellt Deutschland ca. 100 Soldaten der sog. „Elitekampftruppe „Kommando Spezialkräfte“; sie operieren im Verborgenen an der Seite der US-Truppen und ihrer Koalition der Willigen. Wie man hört, beiderseits der afghanisch-pakistanischen Grenze.

Resümee

Die Bilanz nach fünfeinhalb Jahren Intervention in Afghanistan kann hier aus Platzgründen nicht gesondert aufgemacht werden. Sicher scheint aber doch zu sein, dass der militärische Weg zur Stabilisierung oder gar Befriedung des Landes gescheitert ist. In weiten Teilen des Landes herrschen dieselben Warlords wie vor dem Krieg, bestehen ähnlich prekäre (Über-)Lebensbedingungen der Bevölkerung, regiert die Gewalt über dem Recht. Wenn der NATO-Gipfel von Riga im November 2006 in seinem Abschlussdokument bekundete, dass die Regierung unter Hamid Karzai und das afghanische Volk danach strebten, „eine stabile, demokratische und prosperierende Gesellschaft aufzubauen, die frei von Terrorismus, Drogen und Angst ist, ihre Sicherheit selbständig gewährleisten kann und im Frieden mit den Nachbarn lebt“, so kann dies nur als das berühmte Pfeifen im Walde oder, noch schlimmer, als unverfrorene Lüge charakterisiert werden. Eher steht in Afghanistan eine „Irakisierung“ des Krieges an, welche die NATO vor unlösbare Probleme stellen wird. Und die Bundesrepublik hat im Zuge ihrer Teilnahme am völkerrechtswidrigen Krieg im Rahmen von OEF und am völkerrechtlich zumindest umstrittenen ISAF-Einsatz gegen die eigenen verfassungsrechtlichen Grundlagen verstoßen. Und es ist kein Bundesverfassungsgericht in Sicht, das diesen Rechtsverstoß in Permanenz ahnden würde.

Fußnoten **
  1. Aufbruch und Erneuerung. Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert. Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und Bündnis90/Die GRÜNEN, Bonn, 20. Oktober 1998.
  2. Parlamentarischer Rat: Verhandlungen des Hauptausschusses, Bonn 1948/49, Bonn, o.J, S. 71 ff, 347 ff u. 626.
  3. BMV-Der Bundesminister der Verteidigung (Hrsg.)(1991): Die NATO-Gipfelkonferenz von Rom. Tagung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats am 7. und 8. November 1991. In: Infor¬mationen zur Sicherheitspolitik, November, 1991, Ziffer 8, 9 u. 13.
  4. VPR 1992: Bundesminister der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäfts-bereich des Bundesministers der Verteidigung, Bonn, 26.11.1992, Ziffern 24, 25 u. 39.
  5. Weißbuch 1994: Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr, Bonn, S. 45 u. 70 und Ziffern: 7 u. 256.
  6. Maunz/Dürig/Herzog 1990; Mangoldt/Klein 1974; Hamann/Lenz, 1970.
  7. Paech, Norman (1991): Die Bundeswehr im Welteinsatz? In: Werner Ruf (Hrsg.), Vom Kalten Krieg zur heißen Ordnung? Der Golfkrieg. Hintergründe und Perspektiven, Münster u. Hamburg, S. 97-113 (hier S. 99).
  8. Mangold, Hermann u. Klein, Friedrich (1966): Das Bonner Grundgesetz, Band I, Berlin und Frankfurt a.M., 1966, S. 666.
  9. Maunz, Theodor; Dürig, Günter u.Herzog, Roman (1990): Grundgesetz. Kommentar. Band II und III, München, 1990, 24.II, 12. Hamann, Andreas; Lenz, Helmut: Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949. Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, (3. Auflage), Neuwied und Berlin, 1970, S. 384.
  10. NATO-Vertrag: Nordatlantikvertrag vom 04.04.1949. In: Völkerrechtliche Verträge, Hrsg. von A. Randelzhofer, Beck-Texte im dtv, Berlin, 10. Auflage, 2004.
  11. Norman Paech (2001): Gutachten zum Antrag der Bundesregierung betr. den „Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte bei der Unterstützung der gemeinsamen Reaktion auf terroristische Angriffe gegen die USA auf der Grundlage des Artikels 51 der Satzung der Vereinten Nationen und des Artikels 5 des Nordatlantikvertrages sowie der Resolutionen 1368 (2001) und 1373 (2001) des Sicher¬heitsrats der Vereinten Nationen“ vom 7. November 2001 BT-Drucksache 14/7296; Internet: /themen/Voelkerrecht/gutachten.html
  12. Ebenda
  13. IALANA: Nicole Deller, Arjun Makhijani, John Burroughs (Hrsg.), US-Politik und Völkerrecht. Recht des Stärkeren oder Stärke des Rechts, Hrsg. von IALANA, Deutsche Sektion der International Association
* Dieser Beitrag erschien im Mai 2007 in einer von der Bundestagsfraktion DIE LINKE herausgegebenen Broschüre (S. 23-33):
Schwarzbuch zur Sicherheits- und Militärpolitik Deutschlands. Hrsg. von DIE LINKE. IM BUNDESTAG, Berlin 2007
(Siehe hierzu: "Schwarzbuch ...")

** Die Fußnoten-Nummerierung weicht von der der Broschüre ab (dort wurde über die Einzelbeiträge hinweg gezählt, in diesem Fall von 23 bis 35.


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