Hinein in die Bündnisfalle

Kosovo, Afghanistan, Irak: Deutsche Außenpolitik unter militärischem Anpassungsdruck

Von Reinhard Mutz *

War der BND an der Aufklärung von Bombenzielen im Irak beteiligt? Erfolgten Gefangenentransporte von deutschen Flughäfen zu ausländischen "Verhörzentren" mit Wissen und Billigung der Bundesregierung? Seit ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss mögliche Verwicklungen in amerikanische Kriegs- und Kriegsfolgehandlungen erörtert, bekam auch die deutsche Öffentlichkeit ein Problem zu spüren, das die Politikwissenschaft mit dem Begriff des entrapment belegt. Darunter versteht die Allianztheorie nachteilige Nebenwirkungen von Bündnisbindungen, die Mitglieder militärischer Zusammenschlüsse vor die Wahl zwischen selbstbestimmtem Verhalten und bündnispolitischer Opportunität stellen. Nicht jede Handlung, die ein Bündnisstaat halbherzig oder gegen bessere Einsicht unterstützt, zeitigt langfristig politische Konsequenzen. Anders die Entscheidung, Krieg zu führen oder daran teilzunehmen.

Dreimal während der Amtszeit von Rot-Grün sah sich die Bundesrepublik damit konfrontiert, dreimal reagierte sie anders. Bei jedem der Fälle - Kosovo, Afghanistan, Irak - standen Legitimität und Effektivität militärischen Handelns gleichermaßen auf dem Prüfstand, mit der Einschränkung, dass die Effizienzfrage im Rückblick klarer zu beurteilen ist als zum Zeitpunkt der Entscheidungsbildung.

Eingriff in einen Sezessionskonflikt: Kosovo 1999

In Wien laufen seit Jahresbeginn die Verhandlungen über den Endstatus des Kosovo. Ob eingestanden oder nicht, bezweifelt niemand der Beteiligten den Ausgang: Es wird zur Unabhängigkeit der ehemaligen Bürgerkriegsprovinz kommen. Dieses Ergebnis war so nicht gewollt. Auf die Autonomie innerhalb Jugoslawiens, nicht die Abtrennung, hatte sich die internationale Politik als eines von drei Leitprinzipien verständigt, um den Kosovokonflikt beizulegen. Die anderen beiden waren die ungehinderte Rückkehr aller Flüchtlinge sowie friedliche Lebensbedingungen für alle Bewohner der Provinz. Auch davon zeigt sich die Wirklichkeit dieser Balkanregion weit entfernt. Die Gewaltverhältnisse haben sich lediglich umgekehrt. Bildeten im alten Jugoslawien die Kosovo-Albaner den unterdrückten Teil der Bevölkerung, so erleiden heute die verbliebenen nichtalbanischen Minderheiten das gleiche Schicksal. Sie leben in beschützten Enklaven und sind wie einst ihre albanischen Widersacher auf die parallelen Versorgungsstrukturen eines "Schattenstaats" angewiesen, um existieren zu können.

Sieben Jahre nach Kriegsende sind alle drei Prinzipien eines Kosovo-Friedens - bekanntermaßen die erklärten Kriegsziele der NATO - Makulatur. Insofern muss der Versuch, ein gleichberechtigtes, friedliches Zusammenleben in einem multiethnischen Kosovo mit Bomben und Raketen herbeizuzwingen, als gescheitert betrachtet werden. Elf Wochen Luftschläge, sieben Tage die Woche, 24 Stunden am Tag, auch gegen Fabriken, Kraftwerke und Raffinerien haben ihr friedenspolitisches Ziel verfehlt. Das bündnispolitische Ziel hingegen wurde erreicht. Die Regierungen sämtlicher NATO-Staaten akzeptierten den bis dahin präzedenzlosen Gewalteinsatz ohne legalisierendes Mandat des UN-Sicherheitsrats. Zeitgleich verabschiedeten sie das neue Strategische Konzept der Allianz. Damit setzte sich eine Auffassung durch, die für jedes Sicherheitsproblem, das westliche Interessen berührt, der NATO die alleinige Zuständigkeit zuerkennt - keiner übergeordneten Rechtsnorm unterworfen und niemandem rechenschaftspflichtig.

Die deutsche Politik vollzog diesen Kurs nicht nur mit, sie betrieb ihn aktiv. Die ersten Anstöße zu einer NATO-Intervention gegen Jugoslawien gingen von ihr aus. Als die Anfrage eintraf, ob die Bundesrepublik selbst daran teilnehmen würde, war die Regierung Kohl gerade abgewählt - die Regierung Schröder noch nicht im Amt. Die Zustimmung des Bundestages im Oktober 1998 fiel nicht zuletzt deshalb deutlich aus, weil den Abgeordneten suggeriert wurde, je geschlossener die NATO auftrete, desto größer die Bereitschaft der Konfliktparteien - voran der serbischen - einzulenken und desto höher die Aussicht, den Krieg noch zu vermeiden. Die Hoffnung trog - fünf Monate später, als der Einsatzbefehl erging, gehörten Mitglieder der rot-grünen Regierung zu denen, die sich im Parlament und an der Medienfront mit einer überzeichneten Darstellung der Kriegsgründe gegenseitig überboten. Ein Bündnisbeschluss hatte das deutsche Verfassungsverbot - Vorbereitung eines Angriffskrieges - außer Kraft gesetzt.

Gewaltsamer Regimewechsel: Afghanistan 2001

Afghanistan war nach dem 11. September 2001 das erste Beispiel eines von außen erzwungenen Regimewechsels und ist seither Experimentierfeld einer Befriedungsstrategie, die auf das permanente Nebeneinander ziviler und militärischer Instrumente setzt. Fraglos ein Land, das unter der Führung der Taliban terroristische Aktivitäten förderte und sich internationalen Abmahnungen gegenüber taub stellte.

Heute wird Afghanistan politische Konsolidierung attestiert, auch wenn mehr als die Hälfte der nationalen Wertschöpfung dem Opiumanbau entstammt und die Autorität der Regierung Karsai auf Kabul sowie einige Landesteile beschränkt ist. Die Bundeswehr hat etwa ein Drittel ihrer im Ausland eingesetzten Soldaten am Hindukusch stehen - Deutschland rekrutiert das größte nationale Kontingent innerhalb der NATO geführten International Security Assistance Force (ISAF). Dazu kommt - gemäß der Mehrheitsentscheidung des Bundestages von Ende 2001 über einen deutschen Part bei der US-Operation Enduring Freedom (OEF) - auch ein kleines Korps des Kommandos Spezialkräfte (KSK) der Bundeswehr. Die rund 100 Mann zählende Sondereinheit war 2002 im Afghanistankrieg eingesetzt. Wann sie sich im Land aufhält und was sie dort tut, wird in Deutschland nicht veröffentlicht. Die beiden Militärmissionen widersprechen sich. ISAF soll für das Sicherheitsumfeld sorgen, das ein Friedensprozess braucht und ist UN-mandatiert. Für Enduring-Freedom-Einheiten trifft das nicht zu, sie sind personell doppelt so stark wie ISAF und operieren nach den Regeln der Kriegführung. Ihr Einsatzgebiet liegt in den süd- und ostafghanischen Unruheprovinzen, wo ihre Kommandoaktionen gegen Widerstandskräfte häufig mehr zivile als paramilitärische Opfer fordern.

Im ihrem fünften Jahr steht die internationale Afghanistan-Präsenz vor dem Scheitern. Die Gewalt grassiert und greift auf bisher als befriedet geltende Regionen über - Parallelen zu Kampfpraktiken wie im Irak sind nicht mehr zu übersehen. Die NATO reagiert nach der Logik einer Militärallianz: Sie disloziert weitere Kräfte und Mittel. Schon im September 2005 hat der Bundestag den Auftrag des deutschen Kontingents verändert und mehrheitlich sein Plazet für 3.000 statt bisher 2.250 Soldaten gegeben. In Washington und Brüssel reichen die Erwartungen an ein gesteigertes deutsches Engagement darüber hinaus.

Angriff auf die "Achse des Bösen": Irak 2003

Ein dritter Anlass, über die deutsche Beteiligung oder Nichtbeteiligung an einem Krieg zu entscheiden, ergab sich für Berlin aus der Vorbereitung der Irak-Invasion vom März 2003. Das kategorische Nein trägt den Charakter einer Zäsur in der Bündnisgeschichte der Bundesrepublik und für die deutsch-amerikanischen Beziehungen eines halben Jahrhunderts. Erstmals hatte sich eine Bundesregierung dem Willen der transatlantischen Vormacht offen widersetzt. Die Bundeswehr in einen Waffengang zu schicken, für den so frühzeitig erkennbar nur schlechte Gründe und fadenscheinige Argumente sprachen und den die übergroße Mehrheit der Bevölkerung ablehnte, hätte die Koalition vermutlich die eigene Mehrheit im Parlament gekostet. Die Publizistik in Deutschland würdigt dies heute überwiegend auf der Habenseite rot-grüner Außenpolitik. Das klang vor drei Jahren noch ganz anders. Erst die schlimme Realität eines besetzten Landes hat die kritischen Stimmen von damals verstummen lassen.

Der Irak-Krieg war kein Krieg der NATO. Gleichwohl hat er Leistungen der NATO abgerufen und Dienste von Mitgliedsstaaten in Anspruch genommen. Die Bundesrepublik beugte sich der Verlegung von AWACS-Aufklärungsflugzeugen einschließlich der deutschen Besatzungsmitglieder auf eine Luftbasis nahe Ankara und überließ der türkischen Armee PATRIOT-Raketen zur Abwehr von Flugkörpern. Auf frühen NATO-Dokumenten beruht das Recht von Streitkräften verbündeter Staaten, die Verkehrswege der Bundesrepublik zu nutzen. Diese Regelung dient freilich den Belangen der gemeinsamen Bündnisverteidigung, nicht dem Vollzug eigenständiger Militäroperationen von deutschem Boden aus. Dennoch wurde die Bundesrepublik zum logistischen Drehkreuz für Truppen, Waffen und Material, die für eine Invasion vorgesehen waren und dafür eingesetzt wurden. Auch bewachte die Bundeswehr US-Einrichtungen in Deutschland, was zeitweilig bis zu 6.000 Soldaten band und bis heute andauert.

Was hat sich bündnispolitisch bewährt, was nicht?

In Berlin wäre dringend eine Bilanz geboten: Der Beitrag zum Kosovokrieg ist alle amtlich erklärten Erwartungen schuldig geblieben. Am Hindukusch droht die Bundeswehr vom Beschützer zum Besatzer zu werden, wenn sie sich zur Intervention in den innerafghanischen Machtkampf drängen lässt. Und ausgerechnet die transatlantische Kontroverse um die Irak-Politik erweist sich im Nachhinein als Katalysator für die Verschiebung der militärisch-zivilen Balance der europäischen wie der deutschen Sicherheitspolitik. Die Bundesrepublik ist nicht Vorreiter dieser Entwicklung, aber sie fügt sich dem Anpassungsdruck. Sie übernimmt strategische Doktrinen, von deren militärischer Umsetzung sie sich gerade noch distanziert hatte, in die eigenen Planungsentscheidungen. Liest sich die "Europäische Sicherheitsstrategie" vom Dezember 2003 - auch sie ein Reflex auf den Irak-Krieg - zunächst wie ein Plädoyer für zivile Sicherheitsvorsorge, so gehört zu den wenigen konkreten Empfehlungen, die Mittel für die Verteidigung aufzustocken. Die EU rühmt sich der jährlich 180 Milliarden Euro, die ihre Mitglieder für Streitkräfte und Rüstungen aufwenden. Die Investitionen in nichtmilitärische Krisenprävention hingegen sind marginal.

Das deutsche Pendant zur "Europäischen Sicherheitsstrategie" bilden die "Verteidigungspolitischen Richtlinien" vom Mai 2003. Sie besiegeln den Abschied vom Verfassungsauftrag der Landesverteidigung mittels eines semantischen Kunstgriffs. Als Verteidigung gilt fortan, was die Sicherheit der Bundesrepublik wahrt, "wo immer diese gefährdet ist". Apodiktisch wird der Bundeswehr ein neuer Auftrag verordnet: die Unterstützung von Bündnispartnern. Klar ist, dass die klassische Bündnisverteidigung nicht darunter fällt. Unklar bleibt, für welche Zwecke bei welchen Unternehmungen Verbündete künftig auf deutschen Beistand zählen können. Fiktiven Szenarien bis hin zur deutschen Teilnahme an Militäroperationen von der politischen Qualität des Irak-Kriegs sind keine Grenzen mehr gezogen. Der schwarz-rote Koalitionsvertrag übernimmt die zitierte Wortschöpfung kommentarlos.

Den Schlussstein einer fatalen Entwicklung könnte die geforderte Verfassungsänderung setzen. Diejenigen, die raten, bewährte Maßstäbe über Bord zu werfen und sich militärisch noch stärker zu profilieren, führen die deutschen Bündnispflichten ins Feld und warnen vor einem Verlust an politischer Bündnisfähigkeit. Gerade ein einst geteiltes Land werde sich daran erinnern, wie existenziell äußere Sicherheit davon abhängen könne, in gefährlichen Krisen nicht allein zu stehen, heißt es.

In der Tat schuldet Berlin seinen Alliierten Bündnissolidarität. Es schuldet ihnen - siehe NATO-Vertrag - Beistand zur Abwehr eines bewaffneten Angriffs. Es schuldet ihnen keine Beihilfe zur Führung eines bewaffneten Angriffs. Das eine ist Verteidigung und rechtlich legitimiert - das andere das Gegenteil von Verteidigung und rechtlich geächtet.

Das sicherheitspolitisch vermeintlich so antiquierte Grundgesetz hält an Modernität dem Vergleich mit jeder internationalen Verfassung stand. Die UN-Charta und ebenso der Nordatlantikvertrag sind aus demselben Stoff. Sie legen die Priorität auf die politische vor der militärischen Konfliktlösung und binden das Überschreiten der Gewaltschwelle an strikte Bedingungen. In Zeiten globaler Terrordrohung ein überholter Standpunkt, halten Kritiker dagegen. Sie mögen sich umsehen in der Konfliktrealität von heute und fragen, ob der rasche Griff zu den Waffen die tückischen neuen Gewaltformen wirklich bezwingt oder nicht vielmehr schürt.

* Reinhard Mutz ist Senior Research Fellow am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg. Er war zuletzt kommissarischer Wissenschaftlicher Direktor der Einrichtung und beschäftigt sich derzeit mit Fragen der europäischen Sicherheit zwischen alter und neuer Frontenbildung. Mutz ist seit vielen Jahren Mitherausgeber des alljährlich erscheinenden Friedensgutachtens führender deutscher Friedensforscher. Zu seinen Buchveröffentlichungen gehören u. a. Krisenprävention als politische Querschnittsaufgabe - Institutionelle und instrumentelle Ansätze für die Bundesrepublik Deutschland (2002) sowie Vorbeugende Rüstungskontrolle (2000).

Dieser Beitrag erschien in der Wochenzeitung "Freitag", Nr. 26, 30. Juni 2006



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