Landhunger in Simbabwe

Mugabes Ansiedlungspolitik dient vor allem dem Machterhalt

Von Dirk Krüger

Die Landverteilung in Simbabwe wird im Prinzip fortgeführt, daran ändert auch der am 7. August ergangene Beschluss des Obersten Gerichts des Landes nichts. Richter Charles Hungwe klammerte sich nur noch an einen juristischen Strohhalm, als er entschied, die Enteignungen der überwiegend weißen Großgrundbesitzer wären "null und nichtig", da die Gläubigerbanken der Farmer nicht im Vorfeld informiert worden wären.(1) Dies trifft aber auf fast alle Farmer zu und die Regierung kann den Gerichtsentscheid durch eine - gesetzlich gestattete - spätere Meldung an die Banken aushebeln, erklärte Sam Moyo, Leiter des Afrikanischen Instituts für landwirtschaftliche Studien in Simbabwe.

Bei der Entschlossenheit, die die Regierung Simbabwes an den Tag legt, ist für die weitere Umverteilungspolitik nicht dieser Gerichtsentscheid von Bedeutung - mit solchen gegen seine Politik gerichtete Entscheiden kann Präsident Mugabe mittlerweile die Straßen Harares pflastern. Vielmehr stehen die strategischen Überlegungen des Mugabe-Regimes einerseits und der Druck der "internationalen Gemeinschaft" andererseits im Vordergrund. Der Disput zwischen beiden entbrennt hierbei nicht an der Frage, ob Land an Kleinbauern verteilt werden soll, sondern vielmehr an der Frage, wessen Land zu welchen Bedingungen unters Volk gebracht wird.

Am Ende der Kolonialzeit wurde das Umverteilungsziel zwischen der Regierung Simbabwes (bzw. der Patriotic Front-Vertreter) und der ehemaligen Kolonialmacht Großbritannien 1979 im Lancaster House Agreement vertraglich geregelt und ein Konsens über die Rückführung der ehemaligen Kleinbauern auf freiwillig verkaufte Güter von Großgrundbesitzern erzielt. Aber vor allem nach der Verabschiedung des Land Acquisition Act 1992 und der "fast track"-Regelung vom Juli 2000, die eine Forcierung der Umverteilung vorsehen, laufen die Interessenlagen zunehmend auseinander.

Dieser Konflikt kommt nicht von ungefähr: Erstens entspricht Mugabe mit seiner staatlich betriebenen Umverteilungspolitik kaum mehr den aktuellen Vorstellungen eines "modernen" Staatschef - "good governance" zeichnet sich im Verständnis internationaler Organisationen und politischer Führungen im Norden nun einmal nicht durch Enteignung von "Privatbesitz" aus. Zweitens haben sich rechtliche Standards, die Mugabe in eigenen Gesetzen und internationalen Abkommen zugesagt hat, auch bis zu den weißen Farmern im Lande herumgesprochen. Diese machen hiervon vor Gericht und in ihrer Öffentlichkeitsarbeit reichlich Gebrauch und können sich dabei der - zurückhaltenden - Solidarität der Opposition im Lande, vor allem der Movement for Democratic Change (MDC), sicher sein. Drittens wird Mugabe vorgeworfen, seine Landverteilung hätte die Hungerkrise Simbabwes verursacht. Schließlich entwickelte sich in der zweiten Hälfte der 90er Jahre ein "neues" Interesse am "schwarzen Kontinent". Die marktwirtschaftlich und im westlichen Sinne demokratisch orientierten Staaten des Kontinents avancierten zu den Musterknaben und wurden als die "Tiger" Afrikas gehandelt. Mittlerweile haben einige von ihnen zwar an Glanz verloren, aber es rücken neue Favoriten nach, die den Takt im Umgang mit den Geberländern und den von ihnen geprägten Organisationen vorgeben.

Mugabes Landverteilungspolitik war "erfolgreich", solange sie die Verhältnisse nur in einem kaum spürbaren Maße änderte. Die seit 1992 bestehende Möglichkeit zum Zwangsverkauf, die "fast track"-Variante und die geänderten Zielvorgaben bei der Landrückgabe passen so überhaupt nicht in diese neuen Zeiten. Die Zwangsverkäufe werden von der "internationalen Gemeinschaft" nicht mehr als ein Schritt in Richtung "Wiedergutmachung" begriffen, sondern als eine Verletzung der Investitionssicherheit und des Privatbesitzes.

Die Debatte um die Landverteilung fiel damit einer Entpolitisierung anheim, die Fragen nach "Gerechtigkeit" (wie auch bei der Debatte um die Schuldenstreichung, eine Entschädigung für die Kolonialzeit und für ökologische Schäden) außen vorlässt.

Schleppende Umverteilung

Dabei nahm in den 80er Jahren alles einen relativ ruhigen Anfang: Seit seiner Unabhängigkeit im Jahr 1980 betreibt der südafrikanische Staat eine Umverteilung des Agrarlandes von (mehrheitlich weißen) Großgrundbesitzern zu kleinen Farmern, die zuvor vom rhodesischen Staat in Regionen mit schlechten Böden zwangsweise umgesiedelt worden waren. Die Betriebsgröße dieser Kleinbauern war auf sechs Hektar pro Familie begrenzt. Insbesondere landwirtschaftlich orientierte Gruppen, wie die Gobo aus der sehr fruchtbaren Region Mvuma, waren betroffen. Eine der wichtigsten Einnahmequellen dieser ethnischen Gruppen bestand in ihren Rinderherden - im Zuge der Umsiedlung mussten sie ihren Bestand bis auf sechs Rinder an die weißen Siedler zu einem Preis von drei (!) rhodesischen Dollar verkaufen.(2) Nach Regierungsangaben lagen drei Viertel des Landbesitzes der Kleinfarmer in Gebieten mit schlechten landwirtschaftlichen Bedingungen (Kategorie IV und V), während über die Hälfte des Landes der weißen Großgrundbesitzer in guten Regionen lagen (Kategorie I-III). Zu diesem Zeitpunkt befanden sich 45 % des Agrarlandes in der Hand eines Prozents der Bevölkerung, davon waren wiederum 35 % gar nicht oder nicht ausreichend genutzt. Unter diesen Voraussetzungen, stellte die Frage des Bodenbesitzes - und damit des Einkommens - einen der Kernpunkte des Unabhängigkeitskampfes dar. Erklärtes Ziel war es, 8,3 Millionen Hektar des Großgrundbesitzes für die Ansiedlung von Farmern zur Verfügung zu stellen. In den ersten zehn Jahren nach der Unabhängigkeit kaufte die Regierung drei Millionen Hektar Land, auf dem sie über 60.000 vertriebene Familien ansiedelte. Im Laufe der 80er Jahre versuchte sie sogar den Großgrundbesitz für eine kleine, aber wachsende Gruppe indigener Farmer zu öffnen.

In dieser bis 1997 reichenden Phase I der Landreform (3) gelang es aber nur, 3,5 Millionen Hektar Land für 71.000 Familien (statt der angestrebten 162.000) durch Kauf oder - später - auch durch Zwangsverkauf umzufunktionieren.

Nach Ablauf des britisch-simbabwischen Abkommens von 1979 bereitete die Regierung im Jahr 1990 einen Entwurf für eine Nationale Landpolitik vor, der das langfristige Ziel der Landverteilung festschrieb. Nach Angaben des Ministeriums für Landwirtschaft und ländliche Siedlung (Jahr 2001) sollte hierbei eine Umverteilung von den kommerziellen Großgrundbesitzern zu Gunsten von Kleinbauern (auf 8,3 Millionen Hektar) und des staatlichen Landbesitzes (von 0,3 Millionen Hektar 1980 auf 1,5 Millionen Hektar) erfolgen.

Bis Anfang der 90er Jahre stellte das Landgesetz von 1985 (Land Acquisition Act) die Grundlage für die Landverteilung dar, das auf der "freiwillige Anbieter"/"freiwillige Käufer"-Regelung des Lancaster House Agreement (1979) beruhte. Das unzureichende Ergebnis der Umverteilungsbemühungen bis zu diesem Zeitpunkt veranlasste das Mugabe-Regime, das Gesetz im Jahr 1992 zu reformieren und die Großgrundbesitzer zu Zwangsverkäufen zu verpflichten. Dabei wurde eine Reihe an Kriterien zugrunde gelegt:(4)
  • aufgegebenes Land
  • nicht ausreichend genutztes Land
  • Ländereien nichtanwesender Gutsbesitzer
  • Land von Farmern mit mehr als einer oder mit einer übergroßen Farm (Maßstab stellt die ökologische Nachhaltigkeit dar).
  • Land, das an kommunalen Besitz angrenzt.
In den Folgejahren entbrannte ein heftiger Disput darüber, welche Landgüter für den Zwangsverkauf und die Umsiedlungen in Frage kämen. Bis Ende September 1997 listeten die eigens zu diesem Zweck eingerichteten Komitees (PLIC) 1.772 Farmen mit insgesamt 4,6 Millionen Hektar Land auf. Nach mehreren Prüfungen verblieben schließlich 841 Farmen, denen im November 1998 die Anweisungen zugestellt wurden - lediglich auf Grund leerer Staatskassen verblieben die Güter bei ihren alten Besitzern. Die gelisteten Farmen umfassten etwa 2,24 Millionen Hektar Land, das nach den Maßstäben der Regierung für die Umsiedlung von 41.431 Haushalten ausreichen würde. Insgesamt waren zu diesem Zeitpunkt auf den Wartelisten aller Provinzen 524.890 Familien für die Umsiedlung registriert. Tatsächlich umgesiedelt wurden nach Angaben des UNDP während der Phase 2 (1998 - Mitte 2000) der Landreform lediglich 4.697 Familien auf eine Gesamtfläche von 145.000 Hektar.

Macht statt Agrarreform

Die Bewertung der ersten 20 Jahre Landpolitik unter Mugabe fällt aus einer Vielzahl an Gründen ernüchternd aus. Die Landverteilung per se trifft zwar auf breite Akzeptanz bei der Bevölkerung Simbabwes (5), aber die Ausgestaltung der Ansiedlungsprogramme orientiert sich weitgehend am Machterhalt und dem Ausbau einer Position nationaler Stärke.

Intern manifestiert sich der Machterhalt an der Tolerierung von Farmbesetzungen und gewalttätigen Ausschreitungen der ZANU-PF-Milizen, der Missachtung von Gerichtsentscheiden zu Verstößen gegen geltendes Recht und der ständigen willkürlichen Änderung der Größenvorstellungen für die Landverteilung. Kritik erfolgt auch an der Versorgung von Bürgerkriegsveteranen und andern Parteigängern der PF, obwohl diese sich als kurzfristig erweisen könnte, wie andere ehemalige Bürgerkriegsregionen zeigen, in denen keine Einkommensbasis für marodierende Soldaten geschaffen wurde.

Das Vorgehen bei der Landreform vermischt sich mit rigorosen Einschränkungen demokratischer Rechte durch eine Reihe von Gesetzen, wie den Public Order and Security Act, den General Laws Amendment Act und den Access to Information and Protection of Privacy Bill.(6) Diese zielen entweder auf die Legitimierung unrechtmäßiger staatlicher Handlungen oder auf die Beschränkung des Informationszugangs bzw. die Bestrafung von Veröffentlichungen, die gegen das Regime gerichtet sind.

Fast vollständig aus dem Blick geraten ist ein Grundproblem der Landverteilung: Wie sieht die Gesamtstrategie für die ländlichen Räume aus? Sind die neuen Siedler in der Lage, Land zu bewirtschaften - und dann auch noch nach den von Mugabe geforderten ökologischen Kriterien? Die Regierung konkretisierte 2001 ihre Vorstellungen des 1992er Land Acquisition Act in Bezug auf einige sozio-ökologische und ökonomische Ziele:
  • Aufkauf von nicht weniger als 8,3 Millionen Hektar aus dem kommerziellen Großgrundbesitz;
  • Reduzierung des Bevölkerungsdrucks in den ländlichen Gebieten;
  • Verringerung der Verbreitung und Intensität der Armut unter Landfamilien und -arbeitern durch die Versorgung mit geeigneten Land für die landwirtschaftliche Nutzung;
  • Steigerung des Anteils des Landwirtschaftssektors am BSP und an den Exporteinnahmen;
  • Förderung einer ökologisch nachhaltigen Landwirtschaft und des Öko-Tourismus;
  • Entwicklung des Kleinbauerntums und dessen Integration in den Mainstream der kommerziellen Landwirtschaft;
  • Schaffung von Bedingungen für eine ökonomische, politische und soziale Stabilität.
Vollkommen ungeklärt ist, wie Mugabe nach der Beschleunigung der Landverteilung durch die dritte Phase der Landreform und trotz des massivem Geldmangels diese Agrarstrategie realisieren kann. Nach der Neureglung des Landreform- und Umsiedlungsprogramms (LRRP) am 15. Juli 2000 - dem sogenannten "Fast Track" Approach - erhöhte sich die Zahl der gelisteten Großfarmen auf 4.874 mit einer Landfläche von 9,23 Millionen Hektar. Verschärft wird dieser Handlungsdruck durch weitere Regelungen, wie das Statutory Instrument 338 vom November 2001, die eine schnellere Räumung der Farmen und eine beschleunigte Neuansiedlung ermöglichen. Die tatsächlich verbleibende Zahl der zu räumenden Farmen liegt zwar zurzeit nur noch bei etwa 2.900, aber auch diese Anzahl überfordert die simbabwische Regierung. Eine Beteiligung der Bevölkerung am Auswahlprozess der für die Neuansiedlung in Frage kommenden Güter, die eigenständige Entwicklung einer Landwirtschaftsstrategie und demokratische Durchführung der Reformen standen nur auf dem Papier im Fokus der Regierung - durch die "fast track"-Regelung sind sie in noch weitere Ferne gerückt.

Internationale "Bemühungen"

Der Geldmangel drohte der Landreform schnell das Aus zu bereiten. Simbabwe lud daher vom 9.-11. September 1998 zu einer internationalen Geberkonferenz nach Harare ein.(7) Die Regierung Mugabe prognostizierte einen jährlichen Finanzbedarf für die Landreform von 1,5 Mrd. Simbabwe-Dollar über einen Zeitraum von fünf Jahren. Der Tenor der anwesenden Staaten und Organisationen: Die Umverteilung des Landes hat in historischer Perspektive und auf Grund der Armutssituation des Landes seine Berechtigung. Die erhofften Finanzmittel ließen allerdings auf sich warten - lediglich zu diesem Zeitpunkt noch nicht ausgezahlte Mittel aus Programmen wie dem Community Action Plan sollten eine Startfinanzierung für die Anfangsphase bilden. Der IWF steuerte fünf Millionen US-Dollar für ein Pilotprojekt bei.

Großzügiger waren die Konferenzteilnehmer bei der Erstellung der Forderungsliste an die Gastgeber, das Landprogramm solle: in einen nationalen, makro-ökonomischen Reformprozess eingebunden sein; Genderaspekte berücksichtigen; eine Restrukturierung der kommunalen Gebiete einschließen; in transparenter, gerechter und nachhaltiger Weise realisiert werden und sich am geltenden Recht orientieren; mit Reformen des Wirtschafts- und Finanzmanagements im Einklang stehen; Konsultationen und Partnerschaften der Regierung mit allen Stakeholdern (NGOs, Frauenorganisationen, Farmergewerkschaften etc.) einschließen; und "alternative" Ansätze wie marktgesteuerte und durch die Begünstigten initiierte Modelle umfassen. Die enge Verzahnung der Landreform mit dem offiziell anerkannten Entwicklungskanon - neoliberale Reformen, Konsultationsprozesse, Rechtstaatlichkeit und good governance - ist unübersehbar.

Mugabe zeigte sich von dem Ergebnis der Geberkonferenz enttäuscht und verkündete, sich nicht irgendeinen Willen von außen aufzwingen zu lassen und die Reform aus eigener Kraft voranzutreiben. Die Einführung einer Landsteuer u.a. zur Finanzierung der Umsiedlungen stellte einen - absolut unzureichenden - Baustein dieser Strategie dar. Erst mit dem Abuja Agreement vom September 2001 gelang es dem Ausschuss der Commonwealth-Außenminister, auf der Grundlage von Vorschlägen des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP) vom Dezember 2000, eine Basis für die weitere Zusammenarbeit zu legen. Simbabwe verpflichtete sich im wesentlichen auf die Ziele der Harare-Geberkonferenz, und im Gegenzug sagte Großbritannien "signifikante finanzielle Beiträge" zu.

Allerdings machen sowohl Harare (1998) als auch Abuja (2001) deutlich, dass die Geberstaaten und internationalen Organisationen nicht bereit sind, die Agrar- und Landfrage im größeren Kontext zu thematisieren. Streng nach neoliberaler Doktrin wird die Ausrichtung auf den Agrarexportmarkt propagiert. Die Großfarmen mit ihrem hohem cash crop-Anteil von 80 % sind aus Sicht der "internationalen Gemeinschaft" der Schlüssel zur Devisenerwirtschaftung und damit zur Schuldentilgung des südafrikanischen Landes. Diese Doktrin entlarvt die Kritik an der Enteignung der Großgrundbesitzer: Die kommerziellen Farmen dieser Größenordnung tragen kaum zur Versorgung der simbabwischen Bevölkerung bei. Der Nahrungsmangel im gesamten südafrikanischen Raum ist bereits ein älteres Problem, das durch die schlecht vorbereitete Landreform nur noch verschärft wird. Die Kernfrage besteht vielmehr in der Ausrichtung auf Exportgüter oder auf die food crops, also die Nahrungsproduktion für die lokalen Märkte.(8)

Obwohl die Notwendigkeit zur Landverteilung durch die Bank anerkannt wird, gerät Simbabwe unter Druck: Der IWF stellte im September 1999 seine Zahlungen an Simbabwe ein, seine eigene Rolle bei der ökonomischen und sozialen Krise des Landes spielt hingegen keine Rolle in seiner Politikausgestaltung. Bereits einen Monat später suspendierte die International Development Association (IDA), eine Weltbank-Tochter, die Strukturanpassung; im Mai 2000 vergab die IDA keine neuen Kredite mehr; im September stellte sie die Auszahlung von Mitteln für laufende Projekte ein.

Die USA machen keinen Hehl daraus, dass sie ihren Einfluss im IWF geltend machen, und wollen diesen auch auf die Entwicklungsbanken ausdehnen: Im Zimbabwe Democracy and Recovery Act vom 21.Dezember 2001 fordern sie dazu auf, sich jeglicher Kreditvergabe, Bürgschaft oder Schuldenstreichung bzw. -reduzierung zu widersetzen.(9) Maßstab für die weitere Unterstützung sind good governance, die Stabilisierung des Simbabwe-Dollars, wirtschaftliche Erholung und Entwicklung sowie die Befriedigung der Grundbedürfnisse. Die extreme Exportabhängigkeit der Landwirtschaft Simbabwes wird nicht thematisiert - und schon gar nicht der Preisverfall für Tabak, eine der wichtigsten cash crops des Landes.

Großbritannien versuchte insbesondere über die EU, die Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft (SADC) und das Commonwealth, Druck auf Mugabe auszuüben.(10) Die Europäische Investitionsbank stellte die Zahlungen bereits ein.

Allerdings zeichnet sich hier eine Nord-Süd-Konfrontation ab; viele südafrikanische Länder lehnen ein rigoroses Vorgehen ab. Britannien hat sich mit seiner Forderung nach schärferen Sanktionen nicht durchsetzen können: nachdem bereits Malawi seine ablehnende Haltung bekundet hatte, ging auch Südafrika auf Distanz.(11) Letztlich stellt sich die Frage, ob die Bevölkerung Simbabwes zwischen dem Machtanspruch Mugabes und dem der Führungen des Nordens und der internationalen Organisationen bei der Land- und Ernährungsfrage auf der Strecke bleibt.

Fußnoten
  1. "Court reprieve farmers", 8. August 2002, http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/2180002.stm und "Farmers reprieved by Court Decision", 8. August 2002, http://allafrica.com/stories/200208080628.html
  2. Vgl. "Crying for the return of land", 9.Juni 2000, unter news.bbc.co.uk/2/hi/africa/781515.stm sowie den kurzen historischen Abriss unter www.mogaji.com/econmies/articles/zim.html
  3. Zu den verschiedenen Phasen der Landreform vgl. United Nations Development Programme, Zimbabwe Land Reform and Resettlement: Assessment and suggested Framework for the Future, Interim Mission Report, January 2002
  4. Vgl. zur offiziellen Darstellung der Landpolitik: http://www.gta.gov.zw/Land%20Issues/LAND.htm
  5. Vgl. Human Rights Watch, Fast Track Land Reform in Zimbabwe, März 2002
  6. Vgl. Summary, Eighteenth Meeting of the Commonwealth Ministerial Action Group on the Harare Declaration (CMAG), 30.Januar 2002
  7. Zu den Ergebnissen der Harare-Konferenz vgl. http://www.gta.gov.zw/Land%20Issues/LAND.htm
  8. Zu den Konfliktlinien vgl. auch Dirk Krüger, Welternährungsgipfel in Rom, in: Marxistische Blätter, 4/2002, S.28-29
  9. Vgl. Zimbabwe Democracy and Recovery Act, 21. Dezember 2001, http://thomas.loc.gov
  10. "Britain wants sanctions against Zimbabwe", 28. Januar 2002, AFP-Meldung
  11. Vgl. "Weiße Farmer in Simbabwe vertrieben", in: Süddeutsche Zeitung, 16.August 2002, S.8
* Dirk Krüger ist Politologe und lebt als freier Journalist in Köln.
Der Artikel erscheint im Oktober 2002 in Heft 5/2002 der Marxistischen Blätter.



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