Zuwanderungsgesetz "wegen seiner förmlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz nichtig"
Bundesverfassungsgerichtsurteil, Minderheitenvotum und zwei Stellungnahmen im Wortlaut
Im Folgenden dokumentieren wir -
Auszüge aus dem denkwürdigen Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum
Normenkontrollverfahren gegen das Zustandekommen des
"Zuwanderungsgesetzes" vom 18. Dezember 2002,
-
Auszüge aus dem Minderheitenvotum zweier Richterinnen sowie
-
zwei Stellungnahmen von NGOs, in denen das Bedauern darüber zum Ausdruck
kommt, dass mit diesem Urteil das Zuwanderungsgesetz insgesamt ungültig
ist.
Festzustellen ist indessen, dass das Bundesverfassungsgericht zum Inhalt
des Zuwanderungsgesetzes selbst nicht Stellung genommen hat.
Auszüge aus dem
Urteil des
Bundesverfassungsgerichts
Leitsätze
zum Urteil des Zweiten Senats vom 18. Dezember 2002
- 2 BvF 1/02 -
1. Der Bundesrat ist ein kollegiales Verfassungsorgan des Bundes, das
aus Mitgliedern der
Landesregierungen besteht.
2. Die Länder wirken durch den Bundesrat nicht unmittelbar an der
Gesetzgebung und der
Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit,
sondern vermittelt
durch die aus dem Kreis der Landesregierungen stammenden Mitglieder des
Bundesrates. Die
Länder werden jeweils durch ihre anwesenden Bundesratsmitglieder
vertreten.
3. Die Stimmen eines Landes im Bundesrat werden durch seine
Bundesratsmitglieder
abgegeben. Das Grundgesetz erwartet die einheitliche Stimmenabgabe und
respektiert die
Praxis der landesautonom bestimmten Stimmführer, ohne seinerseits mit
Geboten und
Festlegungen in den Verfassungsraum des Landes überzugreifen.
4. Aus der Konzeption des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt, dass
der Abgabe der
Stimmen durch einen Stimmführer jederzeit durch ein anderes
Bundesratsmitglied desselben
Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der
Stimmführerschaft
insgesamt entfallen.
5. Der die Abstimmung leitende Bundesratspräsident ist grundsätzlich
berechtigt, bei
Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen eine Klärung
herbeizuführen
und auf eine wirksame Abstimmung des Landes hinzuwirken. Das insoweit
bestehende Recht
zur Nachfrage entfällt allerdings, wenn ein einheitlicher Landeswille
erkennbar nicht besteht
und nach den gesamten Umständen nicht zu erwarten ist, dass ein solcher
noch während der
Abstimmung zustande kommen werde.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvF 1/02 -
Verkündet am 18. Dezember 2002
Wolf
Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
IM NAMEN DES VOLKES
In dem Normenkontrollverfahren
über den Antrag festzustellen,
dass das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur
Regelung des
Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern
(Zuwanderungsgesetz) vom
20. Juni 2002 (BGBl I S. 1946) wegen seiner förmlichen Unvereinbarkeit
mit dem Grundgesetz
nichtig ist,
Antragstellerinnen: 1. Landesregierung des Saarlandes, vertreten durch
den
Ministerpräsidenten, Saarländische Staatskanzlei, Am Ludwigsplatz 14,
66117 Saarbrücken, 2.
Landesregierung von Baden-Württemberg, vertreten durch den
Ministerpräsidenten,
Staatsministerium, Richard-Wagner-Straße 15, 70184 Stuttgart, 3.
Staatsregierung des
Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bayerische
Staatskanzlei,
Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München, 4. Hessische Landesregierung,
vertreten durch
den Ministerpräsidenten, Hessische Staatskanzlei, Bierstadter Straße 2,
65189 Wiesbaden, 5.
Staatsregierung des Freistaates Sachsen, vertreten durch den
Staatsminister der Justiz,
Hospitalstraße 7, 01095 Dresden, 6. Landesregierung des Freistaates
Thüringen, vertreten
durch den Justizminister, Thüringer Ministerium der Justiz,
Werner-Seelenbinder-Straße 5,
99096 Erfurt
...
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der
Richterinnen und
Richter Vizepräsident Hassemer, Sommer, Jentsch, Broß, Osterloh, Di
Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 23. Oktober 2002 durch
Urteil
für Recht erkannt:
Das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung
des Aufenthalts
und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern
(Zuwanderungsgesetz) vom 20. Juni
2002 (Bundesgesetzblatt I Seite 1946) ist mit Artikel 78 des
Grundgesetzes unvereinbar und
daher nichtig.
Gründe:
(...)
B.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG
entscheidet das
Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln
über die förmliche und
sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag
einer
Landesregierung. Gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG ist der Antrag der
Landesregierungen von
Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Sachsen, des Saarlandes und von
Thüringen zulässig;
die Antragstellerinnen halten das Zuwanderungsgesetz für mit dem
Grundgesetz formell
unvereinbar.
C.
Der Normenkontrollantrag ist begründet. Das Gesetz zur Steuerung und
Begrenzung der
Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von
Unionsbürgern und
Ausländern vom 20. Juni 2002 - Zuwanderungsgesetz - (BGBl I S. 1946) ist
mit Art. 78 GG
unvereinbar und daher nichtig. Das Zuwanderungsgesetz bedarf wegen der
in ihm enthaltenen
Bestimmungen über das von den Behörden der Länder durchzuführende
Verwaltungsverfahren
gemäß Art. 84 Abs. 1 GG als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.
Hierfür fehlt es an der
gemäß Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG erforderlichen Mehrheit der Stimmen des
Bundesrates. Der
Bundesratspräsident durfte die Stimmenabgabe für das Land Brandenburg
nicht als Zustimmung
werten (I). Da es an einer Zustimmung des Landes Brandenburg fehlte,
vermochte auch die
Feststellung des Bundesratspräsidenten nach Aufruf der weiteren Länder,
der Bundesrat habe
dem Gesetz zugestimmt, keine Rechtswirkung zu entfalten (II).
I.
An einer Zustimmung des Landes Brandenburg zum Zuwanderungsgesetz fehlt
es, weil bei
Aufruf des Landes die Stimmen nicht einheitlich abgegeben wurden (1).
Die Uneinheitlichkeit
der Stimmenabgabe Brandenburgs ist durch den weiteren Abstimmungsverlauf
nicht beseitigt
worden (2).
1. a) Der Bundesrat ist ein kollegiales Verfassungsorgan des Bundes, das
aus Mitgliedern der
Landesregierungen besteht (vgl. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG). Er wird nicht
aus den Ländern
gebildet. Art. 50 GG umschreibt nur die Funktion dieses
Bundesverfassungsorgans: "Durch den
Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des
Bundes und in
Angelegenheiten der Europäischen Union mit". Diese Mitwirkung erfolgt
nicht unmittelbar,
sondern vermittelt durch die aus dem Kreis der Landesregierungen
stammenden Mitglieder des
Bundesrates (vgl. BVerfGE 8, 104 <120>). Die Länder werden jeweils durch
ihre anwesenden
Bundesratsmitglieder vertreten.
Die Stimmen eines Landes werden durch seine Bundesratsmitglieder
abgegeben. Wer aus dem
Kreis dieser Vertreter die Stimmen eines Landes abgibt, bestimmen in der
Regel die Vertreter
selbst oder im Vorfeld einer Bundesratssitzung die jeweilige
Landesregierung. Das Grundgesetz
erwartet die einheitliche Stimmenabgabe und respektiert die Praxis der
landesautonom
bestimmten Stimmführer, ohne seinerseits mit Geboten und Festlegungen in
den
Verfassungsraum des Landes überzugreifen.
Aus dieser Konzeption des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt, dass
der Abgabe der
Stimmen durch einen Stimmführer jederzeit durch ein anderes
Bundesratsmitglied desselben
Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der
Stimmführerschaft
insgesamt entfallen. Der Bundesratspräsident nimmt somit die Stimme
eines einzelnen
Bundesratsmitglieds als Stimmenabgabe für das ganze Land entgegen,
sofern nicht ein anderes
Mitglied des jeweiligen Landes abweichend stimmt.
b) Die Stimmen eines Landes sind nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG
einheitlich abzugeben. Die
Stimmabgabe ist die Verlautbarung der Stimmen des Landes durch einen
willentlichen
Begebungsakt. Mehrere Stimmenabgaben der Bundesratsmitglieder eines
Landes müssen
übereinstimmen.
Das im Abstimmungsverfahren aufgerufene Land Brandenburg hat hier seine
vier Stimmen nicht
einheitlich abgegeben. Entsprechend der beantragten Abstimmungsart durch
Aufruf der Länder
gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 GOBR richtete der sitzungsleitende
Bundesratspräsident durch
seinen Schriftführer jeweils die Frage an die anwesenden
Bundesratsmitglieder der einzelnen
Länder, die für das jeweilige Land dessen Stimmen abgeben. Im
vorliegenden Fall hat für
Brandenburg zunächst das Bundesratsmitglied Ziel mit "Ja" geantwortet,
unmittelbar
darauffolgend das Bundesratsmitglied Schönbohm mit "Nein". Der
brandenburgische
Ministerpräsident Dr. Stolpe und der Minister Prof. Dr. Schelter -
ebenfalls anwesende
Bundesratsmitglieder - haben sich bei Aufruf des Landes nicht geäußert.
Aus den eindeutigen
Erklärungen der Bundesratsmitglieder Ziel und Schönbohm folgte, dass die
Abgabe der Stimmen
durch die Bundesratsmitglieder des Landes Brandenburg im Sinne des Art.
51 Abs. 3 Satz 2 GG
uneinheitlich war. Dies hat der Bundesratspräsident zutreffend
unmittelbar nach der
Stimmenabgabe förmlich festgestellt (Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S. 171 C).
2. Durch den sich anschließenden Abstimmungsverlauf ist die
Uneinheitlichkeit der
Stimmenabgabe seitens des Landes Brandenburg nicht beseitigt und in ein
einheitliches
zustimmendes Votum umgewandelt worden. Der nachfolgende
Abstimmungsverlauf ist nicht
mehr rechtserheblich, weil er sich außerhalb der verfassungsrechtlich
gebotenen Form des
Abstimmungsverfahrens bewegte. In einem zum Gesetzgebungsverfahren
gehörenden
Abstimmungsverfahren vermag das formwidrige Verhalten das ihm
vorangehende formgerechte
nicht in seiner Rechtswirkung zu verändern. Der sitzungsleitende
Bundesratspräsident hatte in
diesem besonderen Fall kein Recht zur Nachfrage an Ministerpräsident Dr.
Stolpe (a).
Unterstellt man dennoch ein solches Recht, hätte die Nachfrage nicht nur
an den
Ministerpräsidenten, sondern zumindest auch an den Minister Schönbohm
gerichtet werden
müssen (b).
a) Der Bundesratspräsident durfte nach seiner Feststellung, dass das
Land Brandenburg
uneinheitlich abgestimmt habe, nicht das Bundesratsmitglied Dr. Stolpe
fragen, wie das Land
Brandenburg abstimme. Eine solche Frage bewegte sich außerhalb der mit
dem
Abstimmungsverfahren gewählten Form des Aufrufs nach Ländern und
bedurfte deshalb der
gesonderten Rechtfertigung, an der es hier fehlte.
aa) Der die Abstimmung leitende Bundesratspräsident ist grundsätzlich
berechtigt, bei
Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen eine Klärung
herbeizuführen
und auf eine wirksame Abstimmung des Landes hinzuwirken. Dies entspricht
seiner Pflicht als
unparteiischer Sitzungsleiter, dem die Aufgabe obliegt, den Willen des
Bundesrates im
Gesetzgebungsverfahren klar festzustellen. Art. 78 GG i.V.m. dem
Rechtsstaatsprinzip gebietet,
den Willen der beteiligten Verfassungsorgane zurechenbar festzustellen;
dies gilt für den
förmlichen Gesetzesbeschluss des Bundestages ebenso wie für die
Zustimmung des
Bundesrates. Wann insofern von einer Unklarheit als Anlass für
Rückfragen auszugehen ist, ist
verfassungsgerichtlich nachprüfbar; indes steht dem sitzungsleitenden
Bundesratspräsidenten
insoweit eine Einschätzungsprärogative zu. Das Recht zur Nachfrage
entfällt allerdings, wenn
ein einheitlicher Landeswille erkennbar nicht besteht und nach den
gesamten Umständen nicht
zu erwarten ist, dass ein solcher noch während der Abstimmung zustande
kommen werde.
Der Wille des Landes Brandenburg zur uneinheitlichen Abstimmung lag klar
zu Tage. Das
Bundesratsmitglied Schönbohm hatte seine politische Position in
unmissverständlicher Form in
der der Abstimmung unmittelbar vorausgegangenen Plenardebatte dargelegt.
Er werde dem
Gesetz nicht zustimmen und er werde seine Ablehnung in Kenntnis von Art.
51 Abs. 3 GG laut
und unzweideutig formulieren (vgl. Plenarprotokoll 774, Stenografischer
Bericht, S. 147 C - D).
Das Bundesratsmitglied Schönbohm hatte zudem auch das Ziel seines
Verhaltens klar umrissen.
Er wollte mit seinem "Nein" eine einheitliche Abgabe der Stimmen
Brandenburgs verhindern (vgl.
Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 148 A - B). Es war
zudem allgemein bekannt,
dass die brandenburgische Landesregierung über die Abgabe der Stimmen
des Landes keinen
Beschluss gefasst hatte. Ein Teil der Redebeiträge in der Plenardebatte
und die sorgsame
rechtliche Vorbereitung der Beteiligten belegen, dass ein einheitlicher
politischer Landeswille
weder vor der Bundesratssitzung festgelegt war noch im Verlauf der
Sitzung erwartet wurde -
es bestand Klarheit über den Dissens. Die Uneinheitlichkeit wurde denn
auch bei Aufruf des
Landes Brandenburg erwartungsgemäß förmlich erklärt.
bb) Den Sitzungsleiter traf in diesem atypischen Fall einer vom Beginn
der Abstimmung an
bestehenden Klarheit über die beabsichtigte Uneinheitlichkeit der
Stimmenabgabe lediglich die
Pflicht, dies zu protokollieren. Mit der anschließenden Nachfrage an das
Bundesratsmitglied Dr.
Stolpe griff der Bundesratspräsident in den Verantwortungsbereich des
Landes über und
erweckte den Anschein, es gelte nunmehr, den "wahren Landeswillen"
festzustellen oder doch
noch auf eine Einheitlichkeit der Stimmenabgabe hinzuwirken. Zu einer
solchen Lenkung des
Abstimmungsverhaltens des Landes Brandenburg war der Bundesratspräsident
unter den
gegebenen Umständen nicht befugt.
Anders als in der 10. Sitzung des Bundesrates vom 19. Dezember 1949
konnte nicht
angenommen werden, dass lediglich eine Irritation vorlag, die zur
Herstellung eindeutiger
Verhältnisse im Abstimmungsvorgang nach einer Klarstellung verlangte. In
der damaligen
Abstimmung hatte es keinen Anhaltspunkt dafür gegeben, dass politische
Kräfte in der
nordrhein-westfälischen Landesregierung im Hinblick auf die Zustimmung
oder Ablehnung des
Gesetzes im Bundesrat in einem unüberbrückbaren Gegensatz gestanden
hätten. Aus den
gesamten Umständen musste jeder folgern, dass nicht klar war, zu welcher
Haltung sich das
Land Nordrhein-Westfalen im Kabinett entschieden hatte (vgl. insoweit
Bundesrat,
Sitzungsbericht vom 23.12.1949, S. 116 B - C). Ob das Verhalten des
damaligen
Bundesratspräsidenten im Einzelnen den verfassungsrechtlichen
Anforderungen entsprach,
bedarf vorliegend keiner Erörterung. Jedenfalls durfte der Präsident in
einem solchen Fall der
nicht beabsichtigten und im Vorhinein angekündigten Uneinheitlichkeit
Maßnahmen zur Klärung
ergreifen, damit ein mutmaßlich einheitlicher Landeswille nicht
lediglich wegen eines möglichen
Irrtums ohne Wirkung blieb.
In der hier zu beurteilenden 774. Sitzung des Bundesrates lag der Fall
anders. Ein einheitlicher
Landeswille hatte ersichtlich nicht bestanden - im Gegenteil. Davon
gingen auch alle
rechtlichen Überlegungen der Beteiligten aus. Da angesichts dieser
Ausgangslage auch nicht
erwartet werden konnte, dass ein solcher noch während der Abstimmung
zustande kommen
würde, war für eine Rückfrage an den Ministerpräsidenten des Landes
Brandenburg kein Raum.
Die gezielte Rückfrage des Bundesratspräsidenten nur an den
Ministerpräsidenten eines Landes
ließe sich mangels Klärungsbedarfs nur rechtfertigen, wenn ein
Ministerpräsident sich in der
Abstimmung über die Stimmenabgabe durch die anderen Bundesratsmitglieder
des Landes hätte
hinwegsetzen dürfen, sei es, dass er ein Weisungsrecht im Bundesrat
beanspruchen könnte,
sei es, dass nur so ein drohender Verstoß gegen die Bundesverfassung
hätte abgewendet
werden können.
Beide Voraussetzungen waren nicht gegeben. Rangverhältnisse des
Landesverfassungsrechts
spielen auf der Bundesebene keine Rolle. Der Inhaber einer
landesrechtlichen
Richtlinienkompetenz hat keine bundesverfassungsrechtlich herausgehobene
Stellung, die es
ihm erlaubte, einen Abstimmungsdissens zweier anderer anwesender
Mitglieder allein durch
seine Willensbekundung zu überwinden. Die landesrechtliche Weisung an
Bundesratsmitglieder,
die das Grundgesetz im Bundesrat - anders als im Gemeinsamen Ausschuss
(Art. 53a Abs. 1
Satz 3 GG) oder im Vermittlungsausschuss (Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG) -
erlaubt, ist die der
Landesregierung, nicht die des Inhabers der Richtlinienkompetenz.
Besteht keine Weisung der
Landesregierung und stimmen die ein Land und dessen Landesregierung
repräsentierenden
Mitglieder uneinheitlich ab, ist dies nicht verfassungswidrig. Art. 51
Abs. 3 Satz 2 GG verbietet
es lediglich, einen gespaltenen Landeswillen im Abstimmungsergebnis des
Bundesrates durch
Aufteilung der Stimmen des Landes zu berücksichtigen.
b) Selbst wenn dem Bundesratspräsidenten grundsätzlich ein
Nachfragerecht zugestanden
hätte, hätte er es nur in der gebotenen neutralen Form ausüben dürfen.
Dazu hätte erneut das
Land Brandenburg aufgerufen und damit die Frage, wie das Land abstimme,
an alle anwesenden
Bundesratsmitglieder des Landes gerichtet werden müssen. Entschied sich
der sitzungsleitende
Präsident jedoch zu einer direkt an ein Mitglied gerichteten Frage, so
war es unabdingbar, nach
dem "Ja" des Ministerpräsidenten anschließend zumindest an Minister
Schönbohm die Frage zu
richten, ob er nach der Stimmabgabe des Ministerpräsidenten bei seinem
"Nein" bleibe. Denn
durch die Frage an Ministerpräsident Dr. Stolpe und dessen Antwort war
möglicherweise
Klärungsbedarf entstanden, ob Minister Schönbohm an seinem "Nein" auch
in unmittelbarer
Konfrontation mit seinem Ministerpräsidenten festhalte. Die Pflicht zur
Frage an beide
Anwesenden wurde noch durch den Zwischenruf des Bundesratsmitglieds
Schönbohm
verstärkt. Ungeachtet der Frage, ob ein Zwischenruf, der weder durch
einen - erneuten -
Aufruf des Landes noch durch ein vom Sitzungsleiter an Minister
Schönbohm gerichtetes Wort
die gehörige Form fand, überhaupt eine rechtserhebliche Bekundung im
förmlichen
Abstimmungsvorgang sein kann, durfte jedenfalls aus dem Inhalt des
Zwischenrufs nicht ohne
klärende Nachfrage auf eine Abänderung der Nein-Stimme in eine Ja-Stimme
oder eine
Anerkennung der Stimmführerschaft des Ministerpräsidenten geschlossen
werden.
II.
1. Die unmittelbar nach dem im Protokoll verzeichneten Zwischenruf des
Bundesratsmitglieds
Schönbohm förmlich getroffene Feststellung des Bundesratspräsidenten,
dass das Land
Brandenburg mit "Ja" abgestimmt habe (vgl. Plenarprotokoll 774,
Stenografischer Bericht, S.
171 D), war fehlerhaft, weil ein einheitliches Abstimmungsverhalten
Brandenburgs nicht vorlag.
Die Abstimmung wurde nach dieser ungültigen Feststellung des
Bundesratspräsidenten für das
Land Brandenburg nicht wieder eröffnet. Auf Vorhaltungen aus dem Plenum
formulierte der
Bundesratspräsident lediglich folgende Frage: "Ich kann auch Herrn
Ministerpräsidenten Stolpe
nochmal fragen, ob das Land noch Klärungsbedarf hat." Dies war keine der
Form der
Abstimmung genügende Frage. Weder wurde das Land erneut aufgerufen noch
auch nur ein
einzelnes Mitglied um die Abgabe der Stimmen des Landes gebeten. Die auf
die erneute
bejahende Erklärung des Bundesratsmitglieds Dr. Stolpe folgende Aussage
des
Bundesratspräsidenten: "So, dann ist das so festgestellt" bekräftigte
lediglich die zuvor
getroffene förmliche Feststellung einer Zustimmung des Landes
Brandenburg (vgl.
Plenarprotokoll 774, Stenografischer Bericht, S. 172 C). Dass Minister
Schönbohm auf die
Aussage von Ministerpräsident Dr. Stolpe seinerseits nicht noch einmal
das Wort ergriff, um
den fortbestehenden Dissens zu bekräftigen, ist in diesem Zusammenhang
unerheblich. Minister
Schönbohms Schweigen kann weder ein rechtlicher Erklärungswert
zugesprochen werden, noch
gibt es eine Pflicht zum ungefragten Zwischenruf.
2. Da es an einer gültigen Zustimmung des Landes Brandenburg fehlte,
hatte auch die nach
Aufruf der weiteren Länder erfolgende Feststellung, der Bundesrat habe
dem Gesetz
zugestimmt, keine Rechtswirkung.
Hassemer Sommer Jentsch Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff
***
In einer
"Abweichenden Meinung"
der Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff
zum Urteil des Zweiten Senats vom 18. Dezember 2002
- 2 BvF 1/02 -
vertreten die beiden Richterinnen den Standpunkt, dass die Stimmabgabe
von Ministerpräsident Stolpe im zweiten Abstimmungsdurchgang rechtmäßig
war.
Auszüge daraus:
(... )Das Land
Brandenburg war berechtigt, das im ersten Durchgang gezeigte
Abstimmungsverhalten zu
korrigieren (1.). Selbst wenn die Annahme der Senatsmehrheit zuträfe,
dass der
Bundesratspräsident im Anschluss an die erste, uneinheitliche
Stimmabgabe zu einer Nachfrage
nicht berechtigt war, hätte dies nicht zur Folge, dass einer
korrigierenden Stimmabgabe des
Landes Brandenburg im zweiten Durchgang die Wirksamkeit zu versagen wäre
(2.). Der
Bundesratspräsident war im Übrigen zu einer Nachfrage in der konkreten
Situation sehr wohl
berechtigt (3.). Auch für die Form der Nachfrage gab es gute Gründe. Im
Übrigen könnten,
selbst wenn man die Nachfrage der Form nach für fehlerhaft hielte,
diesem Fehler nicht die
Rechtsfolgen zugeschrieben werden, die die Senatsmehrheit ihm zuschreibt
(4.). Im zweiten
Durchgang hat das Land Brandenburg sein Korrekturrecht wirksam genutzt
und einheitlich mit
"Ja" gestimmt (5.).
(...)
5. Der Bundesratspräsident hat demnach mit seiner Nachfrage dem Land
Brandenburg wirksam
die Möglichkeit zu erneuter Stimmabgabe eröffnet. In diesem zweiten
Durchgang hat das Land
einheitlich abgestimmt. Der brandenburgische Ministerpräsident stimmte
mit "Ja". Eine
Nein-Stimme wurde nicht mehr abgegeben.
Da man sich in einem neuen, zweiten Durchgang befand, stand auch die
frühere Nein-Stimme
nicht mehr im Raum. Der Minister Schönbohm hat der Ja-Stimme des
Ministerpräsidenten im
zweiten Durchgang lediglich die Worte "Sie kennen meine Auffassung, Herr
Präsident"
entgegengesetzt. Die Auffassung des Bundesratsmitglieds Schönbohm war in
der Tat bekannt.
Auf sie kam es aber nicht an. Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt nicht,
dass die Vertreter eines
Landes im Bundesrat einheitlicher Auffassung sind. Das Grundgesetz
stellt ausschließlich auf die
Einheitlichkeit der Stimmabgabe ab. Die Einheitlichkeit der dahinter
stehenden politischen
Auffassungen wie überhaupt die landespolitischen und
landesverfassungsrechtlichen
Hintergründe der Stimmabgabe sind, wie oben (unter 4.) ausgeführt,
bundesverfassungsrechtlich irrelevant. Eben deshalb ist es notwendig,
zwischen Stimmabgaben
und Auffassungskundgaben deutlich zu unterscheiden. Als Stimmabgabe
wären im Rahmen der
Abstimmung durch Länderaufruf (§ 29 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GOBR) die
Zurufe "Ja", "Nein" oder
"Enthaltung" in Betracht gekommen (s. Reuter, Praxishandbuch Bundesrat,
1991, Rn. 7 zu § 29
GOBR). Die Äußerung "Sie kennen meine Auffassung, Herr Präsident" fiel
dagegen eindeutig
nicht in diese Kategorie.
Dass die Bindung von Stimmabgaben an klare, eindeutig identifizierbare
Formen kein unnötiger
Formalismus ist, zeigt gerade der vorliegende Fall. Ginge man von dieser
Bindung ab und
deutete auch unkonventionelle Äußerungen als Stimmabgabe, so wäre des
Deutens kein Ende.
Könnte und müsste die Äußerung "Sie kennen meine Auffassung, Herr
Präsident" als
Stimmabgabe interpretiert werden, so hätte der Bundesratspräsident
feststellen müssen, wie
die Stimme damit abgegeben war. Es wäre dann zu fragen gewesen, ob es
sich um ein "Nein"
oder gerade um dessen gezielte Vermeidung handelte, ob vielleicht gerade
beabsichtigt war,
diese Frage unentscheidbar zu halten, und so fort. Mit derartigem
Interpretationsbedarf
befrachtet, würden Abstimmungsverfahren funktionsunfähig. Bei
Abstimmungen kann daher nur
eine klare Stimmabgabe als solche gezählt werden.
Eine klare Stimmabgabe des Bundesratsmitglieds Schönbohm, die das
Zustandekommen des
Zuwanderungsgesetzes hätte verhindern können, hat im entscheidenden
zweiten Durchgang
aber nicht mehr stattgefunden.
Osterloh
Lübbe-Wolff
Dies zur (formal-)rechtlichen Seite der Angelegenheit. Tragisch daran
ist, dass damit das ganze Zuwanderungsgesetz gekippt wurde. So
unzulänglich, ja schlecht dieses Gesetz auch war, es war ein - winziger
- Fortschritt gegenüber dem vorherigen Zustand. Die folgenden
Stellungnahmen verschiedener Jugendverbände und von amnesty
international beklagen genau diesen Sachverhalt.
Gemeinsame Erklärung von:
Benjamin von der Ahe (Bundesvorsitzender Grüne Jugend),
Niels Annen (Bundesvorsitzender Jusos in der SPD),
Carsten Burckhardt (IG BAU-Bundesjugendsekretär)
Mike Corsa (Generalsekretär der Arbeitsgemeinschaft der Evangelischen
Jugend)
Marc Ferder (Bundesleitung Naturfreundejugend Deutschlands),
Tina Gerts (Bundesvorsitzende Grüne Jugend),
Gaby Hagmans (Bundesvorsitzende Bund der Deutschen Katholischen Jugend)
Marten Jennerjahn (Bundesvorsitzender SJD - Die Falken),
Christian Kühbauch (Referatsleiter Abteilung Jugend, DGB-Bundesvorstand)
Stephanie Rabe (Bundesvorsitzende ver.di-Jugend),
Torsten Raedel (Bundesjugendwerk der Arbeiterwohlfahrt)
Simon Rottloff (IG BAU-Bundesjugendvorsitzender)
Dietmar Schäfers (Mitglied des IG BAU-Bundesvorstandes)
Bernd Schwimm (Bundesvorsitzender Solidaritätsjugend im RKB)
Deutschland öffnen - am Zuwanderungsgesetz festhalten!
Wir bedauern, dass das Bundesverfassungsgericht die Umsetzung des vom
Bundestag beschlossenen Zuwanderungsgesetz gestoppt hat. Wir stellen
jedoch fest, dass das Bundesverfassungsgericht nur das
Abstimmungsverfahren im Bundesrat und nicht das Zuwanderungsgesetz als
nicht verfassungskonform gewertet hat. Mit Nachdruck sprechen wir uns
weiterhin für die Durchsetzung des Zuwanderungsgesetzes aus!
Deutschland ist ein Einwanderungsland. In dieser Frage gibt es einen
breiten gesellschaftlichen und kulturellen Konsens. Aus unserer Sicht
sprechen vernünftige Gründe für eine geregelte Einwanderung in die
Bundesrepublik Deutschland sowie eine moderne Integrationspolitik:
-
EinwanderInnen sind für uns ein Teil der Gesellschaft, sie bereichern
unser öffentliches und kulturelles Leben. Einwanderung ist auch
demografisch in großen Umfang dringend geboten und muss durch ein
modernes Zuwanderungsrecht abgesichert werden.
- Die sozialen, ökonomischen und politischen Probleme der Immigration
können nur durch klare Regelungen gelöst werden. Diese müssen über die
bestehenden Gesetze hinaus Einwanderung und anschließende Einbürgerung -
auch unter Hinzunahme der doppelten Staatsbürgerschaft - ermöglichen.
- Wir wollen ein weltoffenes, großzügiges Einwanderungsrecht, dass sich
insbesondere an humanitären Kriterien orientiert und geltendes
internationales Recht einhält. Nichtstaatliche und
geschlechtsspezifische Verfolgung müssen daher Berücksichtigung finden.
- Ökonomische Probleme wie die Massenarbeitslosigkeit sind durch
offensive wirtschaftspolitische Steuerung zu lösen. Wir erteilen
Diskriminierung und Ausgrenzung eine klare Absage.
An vielen Punkten hätten wir uns eine stärkere Öffnung unseres Landes
für EinwanderInnen und Flüchtlinge gewünscht. Das vorliegende
Zuwanderungsgesetz beinhaltet bereits jetzt zahlreiche politische
Zugeständnisse an die CDU/CSU. Das vorliegende Gesetz bildet somit aus
unserer Sicht einen politischen Minimalkompromiss, der nicht
unterschritten werden darf. Wir fordern daher die Bundesregierung auf,
das Zuwanderungsgesetz erneut in das Gesetzgebungsverfahren
einzubringen.
Wir wissen dabei die übergroße Mehrheit des Landes und insbesondere der
jungen Generation hinter uns: Gewerkschaften, Arbeitgeber,
Religionsgemeinschaften und viele weitere Organisationen und Verbände
stehen hinter dem Zuwanderungsgesetz, das lediglich an der Blockade der
politischen Opposition scheiterte. Wir rufen daher die Union auf, ihre
Blockadehaltung zu überwinden und den Weg für ein im großen Konsens der
gesellschaftlichen Gruppen entstandenes Gesetz freizumachen. Wir raten
dabei von Wahlkampfgetöse und populistischer Stimmungsmache ab - damit
wäre die Gefahr verbunden, öffentlich Ressentiments und Vorurteile zu
bestärken und zu instrumentalisieren.
Als VertreterInnen der jungen Generation setzen wir uns daher für die
rasche Umsetzung des Zuwanderungsgesetzes in einem - leider
erforderlichen - neuerlichen Gesetzgebungsverfahren ein.
amnesty international Deutschland
PRESSEMITTEILUNGEN
Zuwanderungsgesetz / Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
Deutschem Flüchtlingsrecht droht europäische Zweitklassigkeit
Entscheidung des BVG ist herber Rückschlag / Anerkennung
nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung droht
Streichung / amnesty international appelliert an Regierung und
Opposition, den vorgesehenen Flüchtlingsbegriff beizubehalten /
Deutschland in Europa bei Flüchtlingsdefinition isoliert
Berlin, 18. Dezember 2002 - Als herben Rückschlag für den
Flüchtlingsschutz in Deutschland und in Europa bewertet amnesty
international (ai) die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in
Karlsruhe zur Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes. "Wir sind
außerordentlich enttäuscht", erklärte Wolfgang Grenz,
Flüchtlingsexperte von amnesty international. "Damit fällt das
deutsche Flüchtlingsrecht wieder hinter die internationalen
Standards zurück."
Das am 22. März 2002 im Bundesrat unter umstrittenen Bedingungen
verabschiedete Gesetz hatte die nichtstaatliche und die
geschlechtsspezifische Verfolgung in den Flüchtlingsbegriff mit
aufgenommen. Damit war ein entscheidendes Defizit des deutschen Asyl
- und Flüchtlingsrechts in einem zentralen Punkt gegenüber dem
internationalen Flüchtlingsrecht entfallen. Bei den anstehenden
neuen Verhandlungen zwischen Regierung und Opposition droht dieser
Fortschritt rückgängig gemacht zu werden. "Ein Zuwanderungsgesetz
ohne die Aufnahme nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer
Verfolgung verlöre erheblich an Wert und erfüllte nicht die
Anforderungen des internationalen Flüchtlingsrechts", sagte Wolfgang
Grenz.
amnesty international appelliert deshalb an die Bundesregierung und
die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, bei Gesprächen mit
der CDU/CSU auf der Aufnahme nichtstaatlicher und
geschlechtsspezifischer Verfolgung zu bestehen. Andernfalls würde die
Bundesrepublik Deutschland auch die Bemühungen auf europäischer Ebene
torpedieren, zu einem gemeinsamen Flüchtlingsbegriff zu kommen. Alle
anderen vierzehn EU- Mitgliedstaaten befürworten die Einbeziehung
nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung in den
Flüchtlingsbegriff.
amnesty international schlägt Bundesregierung und Koalition vor, sich
auf den saarländischen Ministerpräsidenten Peter Müller (CDU) zu
beziehen. Dieser hat erklärt, dass die CDU/CSU im Flüchtlingsbereich
nur Lösungen mittrage, wenn sie von der Genfer Flüchtlingskonvention
(GFK) gedeckt seien. Nach Auffassung des Hohen Flüchtlingskommissars
der Vereinten Nationen und nach der überwiegenden Staatenpraxis
entspricht die Aufnahme nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer
Verfolgung den Vorschriften der GFK. Somit gibt es nach Ansicht von
ai kein sachlich fundiertes Argument gegen die Aufnahme
nichtstaatlicher Verfolgung in den Flüchtlingsbegriff.
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